“农村基层民主”不只是指村民委员会或村民自治，而应当包含“两个层面、三大板块”，即村与乡镇两层，乡村两级党组织的党内民主、乡镇人大与政府的国家（政权）民主以及村民自治为主的社会民主三块。显然，村民自治是近30年农村基层民主发展中最为显耀的亮点，它与改革开放的命运紧紧相连，因而引起了国内外人士的特别关注与思考。

对于村民自治的价值，依我所见，可从以下三个视角进行理论透析：一是国家治理与社会治理。计划经济时代，国家治理几乎包揽了一切社会事务，社会自主治理的能力式微。然而，社会是国家之源之基之本，逐步培植并强化社会自治能力当是社会发展之大势。村民自治正是有别于国家治理的一种社会治理。广大村民对于近在身边的村务最具利益相关性，他们在国家政权之外通过村民（代表）会议与村民委员会，就村域公共事务做出决策并予以实施，有利于提高村治的效益，而农村基层的国家治理因无需包办村务，便可倾力于乡镇公共事务之治理。同时，村民在社会治理中形成的基层社会力量，也可以对“天高皇帝远”的农村基层国家治理构成必要的制约（社会制约国家），从而有利于防止基层政府及其官员对权力的滥用与扩张。二是间接民主与直接民主。在我国，人民通过各级人大来行使国家权力，此乃间接民主。而村民自治（与居民自治等）意味着人民直接行使基层社会的管理权，包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，它作为直接民主，与人大的间接民主结合起来，完整地体现了“一切权力属于人民”的根本原则。三是高层民主与基层民主。民主政治的展开有赖于民众的民主意识与民主素养。而在我国，此类意识与素养显然先天不足。但是，这不能成为“民主缓行论”的论据。“先天不足”可以“后天进补”。“后天进补”的有效办法便是在进行民主理念的宣传与普及之同时，组织与支持广大民众“在游泳中学游泳”，“在民主实践中学民主”。村民自治正是“在民主实践中学民主”的训练班。亿万农民在这个训练班里会逐步增强民主意识与民主素养，会从“小学生搞民主”逐渐升级为“初中生搞民主”、“高中生搞民主”……随之，不仅村民自治的水准与实效会步步提高，而且还能以此为基础逐级递升，不断向上推进中层民主、高层民主的发展。

我以为，上述三点中，最值得重视的是“逐级递升与向上推进”的价值。当年，彭真同志在力主村民自治“入宪”、“立法”时就非常强调这一点。他说：“村民自治的逐步发展，提高了农民的政治素质、政治能力和政治信心，使他们有可能提出进一步的政治参与要求。”“他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼，提高议政能力。”时隔20多年后，温家宝总理最近在英国回答媒体提问时，也同样强调：“我坚信，群众能管好一个村，就一定能够管好一个乡、一个县，也就能够管好一个省。”事实上，村民自治“逐级递升与向上推进”的价值，至少在乡镇民主这一层级上已经有所显现。其中，较突出的是在“民主选举”方面。例如，1998年末，在四川省遂宁市步云乡，直选村委会悄然递升推进到了直选乡长，产生了中国大陆第一位由选民直接选举产生的政府领导人。于此前后，还有一些地方的农村出现了“公推公选乡长”、“两票制选镇长”等新景观。

不过，直选乡长遭遇了褒贬不一的众议。贬之者最为有力的理由是“违反法律”。不错，现行法律不容许直选乡长。但是，如果承认“直选乡长”在本质上符合民主政治发展的方向，也承认现在已经到了群众在“管好一个村”的基础上可以递升到“管好一个乡”的时候的话，那么，修改法律应当是一件可以做得到的事。或者更严格地说，先以“违法”叫停，随后由立法机关从调查研究着手，适时启动修改法律的程序，为直选乡镇长提供法律依据。问题在于，当今中国农村由村民“管好一个村”递升推进至乡民“管好一个乡”的条件究竟是否已经基本成熟？对此，有人出于“村民自治的基础尚欠巩固”等忧虑而持否定观点。

村民自治已经前行20多年，在全国范围内的发展呈不平衡状态。10多年前有人提出“三个1/3”的说法，即大约1/3搞得好与较好，1/3搞得一般，1/3搞得不好。10多年后的今天，村民自治的总体水准有了提高，然而三种不同情况的比例似乎未见大的变化。我的观点是，村民自治需要进一步巩固与完善，但与此同时应当看到，一些搞得好与较好的乡村已经基本具备“逐级递升，向上推进”的条件，它们可以率先迈出第一步，即递升与推进到乡镇民主层级。步云乡直选乡长的成功便是例证。而搞得一般的那些乡村，可以在巩固完善一个阶段后再迈出这一步。至于那些搞得不好的乡村，当务之急是凭借基层党组织的领导与基层政府的指导，动员与依靠广大村民，有针对性地解决好黑恶势力、宗族势力、宗派势力与贿选等干扰村民自治的问题，将村民自治引上正确轨道。总之，中国农村之大决定了不同地区基层民主的“递升与推进”不宜“齐步走”，而应当根据各自“区情”，有先有后地“分步走”。
 

“分步走”的另一含义是，考虑到现行法律的限制以及修改法律需要一个过程，也考虑到确保民主发展的进程更加稳妥更加扎实，那些已有条件或者将有条件的乡村，在由村向乡镇“递升与推进”时，也无须一步到位，而可以分几步渐进。以乡镇长选举为例，第一步，可引导选民将自己有关乡镇长人选的意愿反映给人大代表，以影响人大代表依法对乡镇长候选人的提名及其在人大中的投票选举取向；第二步，可组织全体选民依照一定的程序，直接推出若干乡镇长候选人，然后以人大代表的名义按照法定程序提到乡镇人大，再经过人大选举产生乡镇长；第三步，才走到选民直接选举产生乡镇长。以上第一、第二两步均未突破现行法津的规定，却可促进选民对人大民主的参与，增强人大的民主性，更可为第三步作准备。所谓“准备”，不仅指选民在民主意识与素养方面的准备，而且也指国家在修改法律以允许直选乡镇长方面的准备。本人一贯主张修改法律在前，这可使“第三步”的直选乡镇长不仅合理（民主发展之方向）、合情（一些地区的区情），而且能合法。还需指出的是，为适应前述之“分步走”，国家在修改法律时可以作出带有“可选择性”的新规定，诸如规定“乡镇长可以由本级人大选举产生，也可以由选民直接选举产生”。这种“可选择性”的法津规定早已有过先例。1953年的《选举法》就曾规定，农村基层选举人大代表，可以采用举手表决方式，也可以进行无记名投票。这符合“一切从实际出发”、“具体问题具体分析”的科学方法论，于今不无启迪。

［本文已发表于《探索与争鸣》2009年第4期］

［作者系复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师，复旦大学选举与人大制度研究中心主任，上海市政治学会副会长，上海市人大常委会决策咨询专家］