上海市人大常委会培训工作委员会和复旦大学选举与人大制度研究中心联合举办

上海市乡镇人大主席研讨班

由上海市人大常委会培训工作委员会和复旦大学选举与人大制度研究中心联合举办的《上海市乡镇人大主席研讨班》于2009年7月27日—28日在市人大常委会培训中心四楼多功能厅召开。上海市人大常委会秘书长姚明宝、上海市人大常委会副秘书长、培训工委主任朱言文、复旦大学选举与人大制度研究中心主任、博士生导师浦兴祖教授，以及来自上海七个区县26个乡镇的人大主席/副主席参加了会议。

此次研讨议程分为三个部分：乡镇人大法定职权、乡镇人大代表工作和乡镇人大主席履职。与会乡镇人大主席围绕乡镇人大制度的理论以及实践，进行了热烈的发言和深入的探讨。

正式研讨之前举行了简短的开班式。朱言文副秘书长主持，姚明宝秘书长作了简辟精炼的致辞。姚秘书长指出，乡镇人大与基层群众特别是广大农民联系最直接，是党和国家联系人民群众的重要桥梁与纽带，也是基层群众参与管理地方事务、行使当家作主权利的最好组织形式。乡镇人大工作做得如何，直接关系到依法治国方略的落实，关系到社会主义民主政治推进的进程。因此，加强乡镇人大工作，加强对乡镇人大行使职权的研究，对于扩大基层民主，保障人民当家作主的权利，密切党与人民群众的联系，具有十分重要的意义。姚秘书长强调，为了提高培训成效，根据本市乡镇人大履职的实际情况，今年乡镇人大主席的培训改用研讨班的形式进行，即通过确定主题、提交论文、听取专家报告、研讨交流和学习考察等环节，交流本市乡镇人大工作的新做法和新经验，探索新形势下进一步做好乡镇人大工作的新思路和新方法，思考人大制度框架中的乡镇人大理论与实践中面临的新问题和新挑战，以达到提高上海乡镇人大工作整体水平的目的。

开班式结束后，复旦大学选举与人大制度研究中心主任、博士生导师浦兴祖教授为研讨班作了“我国乡镇大人制度的发展与未来走向”的主题报告。浦教授从我国人民代表大会制度的逻辑、我国乡镇人大制度的发展变化、运行状况和未来的走向四个方面进行详细的阐述，使参加研讨学习的乡镇人大主席对我国乡镇人大制度的理论以及实践有了更为系统和理性的认识。

第一节主题是“乡镇人大法定职权”。来自崇明县港西镇、新村乡、新河镇和闸北区彭浦镇的四位人大主席/副主席分别作了主题发言，其内容包括：乡镇人大推进基层民主政治建设中的作用；完善代表制度以提高镇人大履职水平；乡镇人大履行法定职权的思考等。这些主题发言针对影响乡镇人大法定职权行使的客观因素、人大履职监督职权的实际状况与法律地位之间的差距、人代会运行规范以及人大干部的配备和素质等方面，提出了各自的独到见解。姚建忠副主席（崇明港西镇）认为，乡镇人大在推进农村基层民主建设进程中有着不可替代的重要作用，但是也存在一些需要改进和完善的地方，比如人大主席团履职不够到位，代表各项活动的成效不足，群众民主参与渠道不够通畅等问题，应当引起重视。崔永新副主席（崇明新村乡）将乡镇人大法定职权概括为“三大权”，即决定权、监督权、选举罢免权。乡镇人大履行法定职权的现状与法律规定之间有距离，法律规定的一些制度没有很好地贯彻落实；代表履职意识与履职能力制约了乡镇人大法定职权的行使，加上乡镇人大监督缺乏具体规定和程序，导致乡镇人大监督的实效难以发挥。陶七一主席（闸北彭浦镇）认为，在完善镇人大工作制度的同时，要处理好镇人大与镇党委、镇人大与镇政府、镇人大与镇代表、镇人大与区人大这四大关系，努力提高人大工作的实效性。卞士明副主席（崇明新河镇）归纳了目前乡镇人大行使职权中的问题：一是对乡镇人大地位认识不足，作为法律意义上的乡镇权力机关在在乡镇机构中地位最弱。二是乡镇人大履行监督权的状况与法律规定尚有距离，一些领导只重视党委，忽视人大，把人大监督看成是“唱对台戏”“找麻烦”，加上乡镇党政负责人才是核心决策者，这使得乡镇人大开展监督时“心有余悸心”。三是乡镇人民代表大会的运行不够规范，不同程度的存在着会议时间、会议程序、会议内容、审议和选举等方面不够规范等问题。四是乡镇人大干部配备存在不足，由于乡镇人大没有常设机构，闭会期间的工作主要依靠人大主席组织开展，但目前除少数乡镇之外，大部分乡镇人大主席由党委书记兼任，专职副主席一般由即将退下的政府领导担任，副主席职位成了实际上的安置性职位。由于年龄、结构的原因，给人造成乡镇人大是二线工作，加上乡镇人大没有工作机构，均在不同程序上影响了乡镇人大工作的开展。五是乡镇人大代表的素质受各方面比例的限制，使一些有能力、有水平的人不能当选代表，当选的代表受文化、职业等制约，不能很好地履行代表职务，也在一定程序上限制了乡镇人大职权的行使。

原市人大常委会办公厅副巡视员、上海市立法研究所特邀研究员王宗炎和上海市委党校程竹汝教授分别为四位主题发言做点评。王宗炎研究员指出，要依据宪法和地方组织法全面理解和把握乡镇人大的法定职权，为人大法定职权的行使挖掘和运用现有的法律资源，充分发挥代表的主体作用，拓宽民众利益诉求的渠道。程竹汝教授认为，目前人大授权的功能的萎缩，导致了监督职权被严重弱化。加上人大的法律地位和现实地位的错位，法定职权使用不充分，人大法定职权的行使存在严重问题。从现实情况来看，影响人大地位的几个因素主要来自党委、人大自身以及政府等方面。

第二节主题是“乡镇人大代表工作”。来自长宁区新泾镇、浦东新区芦潮港镇、奉贤区庄行镇和崇明县堡镇镇的四位人大主席/副主席紧紧围绕主题进行了探讨。杨忠珉副主席（长宁新泾镇）介绍了他们开展闭会期间代表活动的实践，即通过市、区、镇三级人大代表的联动，充分发挥代表作用。江顺标副主席（奉贤庄行镇）认为，乡镇人大是人民管理国家事务、行使法定权力的基层政权，人大代表是人民代表大会依法履行职能的源泉和基础。他们积极完善各项代表活动制度，加强代表间的联系与交流，为代表参加会议打好基础。倪金标副主席（浦东芦潮港镇）说，他们根据区人大常委会的要求，组织代表开展争做“五种人”和“五个一”活动，精心组织代表培训学习和调研活动，搭建代表活动的平台，完善闭会期间代表活动的制度，为代表依法履职提供条件。郭圣平副主席（崇明堡镇）认为，检查督促本级人民政府和相关部门办理代表书面意见是法律赋予人大主席的一项重要工作。我们高度重视代表书面意见办理工作，认真落实工作措施（及时分类、认真交办；领导重视、分工负责；力度到位、措施扎实；抓好反馈、提供质量），不断提高代表书面意见的办理质量。从不同角度和层面的探讨，有利于进一步保证乡镇人大代表工作质量，提高代表参政议政的水平。

上海市立法研究所特邀研究员、原市人大常委会办公厅副巡视员程传维和上海市人大常委会《上海人大》月刊编辑部主任汪闻生分别做点评。在几位主席发言的基础上，程传维研究员指出，代表素质提升的时间问题、不能过于追求代表性范围的广泛性、代表是否敢于讲真话、如何加强代表与民众的联系都是现实实践中应该予以关注的。汪闻生就人大代表工作的步骤、优势、地位以及在行使职权的过程中的灵活性作了精辟的阐述。

第三节主题是“乡镇人大主席履职”。来自松江区车墩镇、浦东新区书院镇、奉贤区庄行镇和浦东新区惠南镇的四位人大主席，分别从不同的角度阐释了对乡镇人大主席这一法定职位的思考。张永平主席（车墩镇）认为，人大工作与党务、行政工作不同，一要依法办事，二要集体行使职权。镇人大主席是镇人大的“代表”，不能代替人大行使职权，在享有法律赋予各项权利的同时，既要履行代表义务，又能要承担作为镇人大主席应当履行的义务，在代表和人民群众的监督下做好工作。朱明生主席（书院镇）和陈亚玲主席（庄行镇）不约而同的认为，乡镇人大主席要认真履行职责，注重探索思考，摆正工作位置和明确工作方向，要“始终如一”地热爱人大工作，确立“两个观念”（人大工作大有可为和民主依法），做到“三个主动”（主动加强学习、主动履行职责和主动改进工作），处理好“四种关系”（人大和同级党委、人大和政府、人大主席与主席团、人大主席和代表）。周华忠同志（惠南镇）曾担任过两届乡镇人大主席，“代表点菜”活动曾经入围中国地方政府创新奖，产生了良好的社会影响。周华忠认为，作为乡镇人大主席，一定要强化角色意识、履职意识、创新意识和法律意识，通过加强人大各项制度建设，提升自身素质，做好乡镇人大工作。陈亚玲主席在讨论时说，我们应当探索乡镇人大制度建立的时间与现实之间反差的原因，用科学发展的视角看待人大制度的历史，正视乡镇人大制度建设以及工作中的问题。对乡镇人大主席履职议题的探讨，符合我国基层人大制度及其运行的实践，具有很强的实际意义。

上海市人大常委会副秘书长、培训工委副主任杨佳瑛和上海市人大常委会培训工委办公室调研员周梅燕分别就几位代表的发言进行评论。杨佳瑛副主任赞扬了与会人大主席的使命感，能够实话实说，比较贴近工作实际；人大工作由原来的被动向主动转变，由个人拍板到集体行使职权；人大工作的方式是“聚焦重点、突破难点”，在取得各方支持的情况下，发挥了代表主体作用，推进了我国基层民主的法治进程。周梅燕调研员对四位代表的发言核心与特色分别进行了言简意赅的阐释，并提出了独特和切近实际情况的分析：上海市乡镇人大制度建设的总体状况是“尽力而为”，并在实践中不断创新和完善。存在的问题包括：乡镇人大主席和副主席的履职缺乏制度化的配套措施。乡镇党委书记的法律意识、容忍度和胸怀在现实环境下对乡镇人大制度建设的成果影响至关重要。目前上海乡镇人大不是需要不需要设立常设机构的问题，而是需要有具体的工作机构来承担日常的运转，这需要我们加强对乡镇人大制度、对乡镇人大主席、人大主席团定位与功能等方面的研究。

总结阶段，复旦大学选举与人大制度研究中心主任、博士生导师浦兴祖教授和上海市人大常委会副秘书长、培训工委主任朱言文分别总结并展望了此次研讨成果。浦兴祖教授指出，此次发言的人大主席都展现出所在乡镇人大工作的亮点，都有坚定的信念与实际履职的作为。我们发现，各位在相当程度上对乡镇人大制度及其建设达成了共识，即：乡镇人大具有十分重要的法律地位，其现实地位的提升空间很大；就制度安排看，乡人大“应该大有作为”，但“不该违法过度作为”（如乡镇人大主席团），就目前情况看，“可以尽力而为”，而“不可无所作为”。朱言文副秘书长充分肯定了此次乡镇人大主席研讨班，认为具有内容好、时机好、形式好和效果好的特点。未来的乡镇人大工作，需要我们进一步解放思想、勇于探索，要在现有的制度格局下做好人大代表的年轻化、专职化等工作，协调好与党委、政府、代表以及民众等的关系。同时，市人大常委要多为乡镇人大提供相应的发展环境和条件，为乡镇人大制度建设提供法治保障。

本次乡镇人大主席研讨班由朱言文副秘书长带队，还赴基层民主先行单位--四川省雅安市，学习考察了乡镇人大工作的经验。学员们听取了雅安市有关区县乡镇人大的四位领导就乡镇人大创新等问题所作的介绍，并提问与他们展开了探讨。雅安市人大常委会张廷刚副主任、戴秘书长及人大代表联络委员会张廷才主任会见了研讨班的全体学员。（周梅燕、丁长艳供稿）