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规范地方人大常委会主任会议的思考 
作者:黄新国 江海松  时间:2017-09-24  浏览次数:50

 

 

地方各级人大常委会主任会议,是地方国家权力机关的重要组成部分,为保证人大及其常委会依法行使职权,愈来愈显示出不可或缺的职能作用。但由于目前法律对主任会议的性质、具体职责和程序都没有明确的规定,造成不同地方对主任会议的认识也不尽相同,具体操作上也不够规范,这在一定程度上影响了主任会议在人大及其常委会工作中的作用和功能发挥。因此,有必要根据宪法、地方组织法、监督法等法律的有关规定,结合地方人大常委会主任会议的实践,对主任会议进行进一步研究和规范。 一、正确理解主任会议的法定地位 地方人大常委会主任会议是依照有关法律规定而设置的,是法定会议,承担着法定的职责,是地方人大常委会闭会期间实质上的领导机构。按照现行地方组织法的规定,主任会议是由有关人员组成并以会议的形式行使职权的,负责处理人大常委会重要日常工作的。这就说明三个问题:首先,主任会议是一种会议,它以会议形式行使职权,某种意义上就是一种法定会议;其次,主任会议是一个法定机构,是依法设立的地方各级人大常委会的重要日常工作机构;第三,主任会议是处理重要工作的,并不是常委会大小事情都由其进行处理。在实际工作中,主任会议既是一种会议形式,又是一个工作处理机构的双重性质,已得到充分运用和体现。 要理解主任会议的地位,必须弄清主任会议与人大常委会、专委会及常委会各工作机构之间的关系。一是人大常委会和专委会的关系。地方组织法第三十条规定“各专门委员会受本级人民代表大会领导;在大会闭会期间,受本级人民代表大会常务委员会领导”和第五十三条规定“常务委员会根据工作需要,设立办事机构和其他工作机构”。因此,人大常委会与专委会以及常委会各工作机构间是领导与被领导关系,这应该没有异义。二是人大常委会与主任会议的关系。虽然法律没有对主任会议与人大常委会关系加以明确,但从对地方组织法第四十八条“主任会议处理常务委员会的重要日常工作”来理解,以及国家权力分配从高到低的体系看,主任会议也应在人大常委会领导下开展工作。三是主任会议与专委会的关系。从法律规定来看,在代表大会及其常委会闭会期间,常委会主任会议和常委会工作机构、常委会办事机构之间,只是职权和分工不同,没有谁领导谁的问题,都在常委会的领导下开展工作,对常委会负责。但由于法律赋予主任会议负责处理常委会重要日常工作的特殊职权,各专委会及常委会各工作机构分工负责常委会的相关工作和办理一般性的具体事务,同时要接受主任会议交办的相关工作。这就意味着主任会议是本级常委会的法定的日常工作机构,处于中心地位,发挥着核心作用和主导作用。因此,可以说在人大及其常委会闭会期间,主任会议对各专委会及常委会工作机构负有组织协调和实质性领导的作用。 总的来说,主任会议是人大常委会的一个法定机构,是处理人大常委会重要日常工作的机构,从属于人大常委会。常委会实行集体领导体制,因此主任会议不能影响常委会权力的有效行使,更不能代替常委会行使职权。常委会审议通过的有关事项,主任会议成员要模范带头执行;常委会授权或委托主任会议处理的事项,主任会议应及时办理,并将办理情况在常委会会议上进行报告或说明;人大及其常委会审议通过的有关事项,有关专委会或常委会工作机构应搞好督办落实,并将有关情况及时向主任会议报告或说明。 二、准确把握主任会议的职能作用 从地方人大的工作实践来看,人大常委会能够有效行使职权、充分发挥作用,是与主任会议认真履行职责密不可分的。具体而言,主任会议在地方各级人大常委会工作中起到以下四个方面的作用。 一是主导作用。从主任会议的组成人员来看,他们大都是从党委政府领导岗位转到人大常委会的,具有较高的政治素质、领导水平和工作经验,在常委会组成人员中起着主导作用。另一方面,从地方组织法赋予主任会议的职责来看,主任会议负责处理常委会的重要日常工作,在人大常委会整体工作中无疑也发挥着主导作用。 二是补充作用。常委会会议一般每两个月举行一次,会期较短,议题安排也不可能面面俱到,所以不少工作难以通过常委会及时审议。尤其是人大代表和人民群众关注的热点难点问题,以及一些属于常委会职权范围内的突发事件,不便于及时召开常委会审议或决定。而主任会议由于组成人员少,举行会议比较方便,可以根据实际需要,及时召开会议讨论、研究,提出处理意见。另外,由于常委会所通过的决议、决定、审议意见和地方性法规等,会后都需要作进一步加工才能定稿,这就需要常委会授权主任会议最后完成。所以,主任会议很多时候对于常委会行使职权,起到了一种补充作用。 三是协调作用。由于常委会日常工作较多,还有相当一部分常委会组成人员是兼职的,所以,要做到协调一致地为常委会行使职权服务,主任会议理应担负起组织协调的工作任务。同时,各专委会、各工作机构以及常委会机关各部门,都需要在主任会议的统一组织协调下,有序地开展工作。比如,主任会议根据各专委会、各工作机构提出的初步意见,进行综合汇总,拟定常委会工作要点、执法检查计划、听取审议报告计划等,再提请常委会审议决定;各专委会、各工作机构开展工作,经主任会议统筹安排、协调一致后,再分别组织实施。另外,主任会议对本机关与上下级机关之间、与同级党委、“一府两院”之间的关系和工作也需要进行协调。 四是间接监督作用。主要体现在三个方面:其一,主任会议对没有列入常委会议程或者不便于及时提请常委会审议的议题,可以适时组织审议,提出意见和建议,交由“一府两院”研究办理;其二,主任会议组织有关专委会或工作机构对常委会审议意见、决议决定、代表议案和建议批评意见等进行跟踪检查,督促“一府两院”认真办理;其三,主任会议对“一府两院”工作中的重大问题、与法律法规和人大及其常委会决议决定相悖的行政措施、具有法律效力的规范性文件,讨论决定提请常委会及时依法进行审议或撤销,从而不断增强常委会法律监督和工作监督的效果。 三、科学厘清主任会议的职权定位 由于对于处理常委会的重要日常工作的内涵,法律没有像明确人代会、常委会会议的职权那样采取列举的办法明确界定,而是散见于多部法律的多处条文之中。同时,各地在人大常委会工作实践中也探索和创新形成了一些符合法理精神的主任会议职权。 (一)法律法规规定的职权 地方组织法有12处关于主任会议的规定,监督法有16处关于主任会议的规定,还有选举法、代表法等法律以及省级人大及其常委会制定的实施办法和条例等法规中也有所体现。总的来看,主任会议主要有以下8个方面的职权: 1、决定常委会听取和审议专项工作报告的年度计划。监督法第八条规定:常委会听取和审议专项工作报告的年度计划,经主任会议通过,印发常委会组成人员并向社会公布。 2、决定常委会年度工作计划和执法检查计划。监督法第八条规定:常委会听取和审议专项工作报告的年度计划,经主任会议通过,印发常委员会组成人员并向社会公布。监督法第二十三条规定:常委会执法检查计划,经主任会议通过,印发常委会组成人员并向社会公布。 3、决定常委会会议召开的时间。地方组织法第四十五条规定:常委会会议由主任召集,每两个月至少举行一次。 4、提出议案或决定提出议案权。地方组织法第四十六条规定: 县级以上的地方各级人大常委会主任会议可以向本级人大常委会提出属于常委会职权范围内的议案,由常委会会议审议;县级以上的地方各级人民政府、人民代表大会各专门委员会,可以向本级人大常委员会提出属于常委会职权范围内的议案,由主任会议决定提请常委会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再提请常委会会议审议;省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会组成人员五人以上联名,县级的人大常委会组成人员三人以上联名,可以向本级常委会提出属于常委会职权范围内的议案,由主任会议决定是否提请常委会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定是否提请常委会会议审议。 5、组织视察或者专题调查研究权。监督法第十条规定:常委会听取和审议专项工作报告前,主任会议可以组织本级人大常委会组成人员和本级人大代表,对有关工作进行视察或者专题调查研究。 6、组织特定调查权。地方组织法第五十二条、监督法第四十条、第四十一条规定:主任会议可以向本级人大常委会提议组织关于特定问题的调查委员会,提请常委员会审议。五分之一以上常委会组成人员书面联名提议组织关于特定问题的调查委员会,由主任会议决定提请常委会审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定提请常委会审议。 7、对常委会审议的议题或方案作出处置的权力。监督法第二十六条规定:执法检查结束后,执法检查组应当及时提出执法检查报告,由主任会议决定提请常务委员会审议; 第二十七条规定:对“一府两院”对执法检查报告及省会审议意见的研究处理情况的报告,由主任会议决定提请常委会审议,或者由常委会组织跟踪检查; 第四十六条规定:撤职案在提请表决前,被提出撤职的人员有权在常委会会议上提出申辩意见,或者书面提出申辩意见,由主任会议决定印发常委会会议。地方组织法第四十七条、监督法第三十六条规定:质询案由主任会议决定交由受质询机关在常委会全体会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复,或者由受质询机关书面答复,质询案以书面答复的,由主任会议印发会议或者印发提出质询案的常委会组成人员; 选举法第五十条规定:县级以上的地方各级人大常委会举行会议的时候,被提出罢免的代表有权在主任会议和常委会全体会议上提出申辩意见,或者书面提出申辩意见,由主任会议印发会议。罢免案经会议审议后,由主任会议提请全体会议表决。 8、依法向常委会提出任免事项及有关人选的权力。地方组织法第五十条第二款规定:代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选,由常委会主任会议在常委会组成人员中提名,常委会会议通过。监督法第四十一条规定:调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成,由主任会议在本级人大常委会组成人员和本级人大代表中提名,提请常委会审议通过; 第四十五条规定:县级以地方各级人大常委会主任会议,可以向常务委员会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案。县级以上地方各级人大常委会五分之一以上的组成人员书面联名,可以向常委会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案,由主任会议决定是否提请常委会会议审议;或者由主任会议提议,经全体会议决定,组织调查委员会,由以后的常委会会议根据调查委员会的报告审议决定。 (二)在实践中形成的职权 以各地方人大常委会主任会议实践操作为例,结合有关法律法规的规定及其精神,在实践中主任会议基本上形成了以下21项职权: 1、拟定常委会会议的议程草案,决定提请常委会全体会议通过;讨论准备提请常委会审议的事项,确定列席会议和旁听人员名单; 2、提出人民代表大会召开的日期、议程及日程的建议、常委会向人民代表大会所作的工作报告(草案)和大会安排意见(草案)等有关事项,决定提请常委会会议审议; 3、拟定常委会年度工作要点及立法、监督、讨论决定重大事项计划(草案),提请常委会会议审议,并组织实施; 4、讨论有关地方性规规和决议决定(草案)以及本级人大常委会规范性文件,决定提请常委会会议审议; 5、讨论通过常委会组成人员对 “一府两院”专项工作报告、计划与预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见,决定交报告机关研究处理,并适时听取审议意见办理情况的报告; 6、听取专门委员会提出的关于人民代表大会主席团交付审议的代表议案的审议结果报告,并决定提请常委会会议审议; 7、讨论应由常委会任命、免职、撤职、接受辞职、决定任命、批准任免的人选,决定提交常委会会议审议; 8、在常委会副主任和市“一府两院”副职领导人员中分别提出常委会代理主任、人民政府代理市长、人民法院代理院长、人民检察院代理检察长的人选,在人大代表中提出补充专门委员会的个别副主任委员和委员的人选,提请常委会会议审议; 9、提名任命常委会副秘书长、常委会工作机构主任和副主任,决定提交常委会会议审议; 10、根据同级党委和上级人大常委会的统一部署,讨论制定人大代表换届选举工作实施方案,并组织实施。讨论出缺的人大代表补选工作; 11、根据上级人大常委会关于上级人大代表换届选举的统一部署,讨论相关事项,依照有关程序,提请人民代表大会选举。讨论出缺的上级人大代表补选工作; 12、听取人大专门委员会、常委会法规工作机构提出的关于“一府两院”不适当的规范性文件,和下一级人大及其常委会不适当的决议、决定的初步审查报告,决定提请常委会会议审议; 13、讨论人民检察院检察长因不同意检察委员会多数人的意见而提出的重大案件和其他重大问题,决定提请常委会会议审议; 14、讨论司法机关对人大代表提出的逮捕或者刑事审判,以及采取法律规定的其他限制人身自由的措施的报告,提出处理意见,提请常委会会议审议; 15、听取人大专门委员会和常委会工作机构的视察报告、调查报告以及工作汇报,提出处理意见; 16、讨论人民群众向常委会提出的对 “一府两院”和国家工作人员的重大申诉和意见,提出处理意见; 17、召集“一府两院”负责人联席会议,互通情况,协调部署工作; 18、讨论所辖县市区人大常委会或乡镇人大主席团提出的有关事项,提出处理意见; 19、讨论上级人大常委会交办的有关事项,提出办理意见; 20、讨论常委会机关内部机构设置、制度建设等自身建设方面的重要工作;指导和协调人大专门委员会、常委会工作机构的日常工作; 21、讨论处理常委会授权的事项和法律、法规规定的其他重要日常工作。 四、正视主任会议存在的主要问题 结合各地实践,我们发现当前地方人大常委会主任会议的运行存在以下几个方面的问题: (一)职责不够明确。现行地方组织法第四十八条尽管规定了主任会议的组成和职责,但哪些属于“常务委员会的重要日常工作”法律没有明确规定,在实践中不好界定和操作。以致各地在实际操作时弹性较大,有的地方甚至把主任会议降格为一般的机关办公会议,事无巨细都拿到主任会议上研究,使主任会议陷于繁杂琐碎的日常事务之中。同时,主任会议本身不是一个行使权力的主体,不能定位于实体性权力机构。但常委会会议一般相隔两个月举行,如果事无巨细均须由常委会决定,往往会造成一些工作的延误和搁置,不必要地降低了工作效率。因而主任会议在履行职责的实践中,存在着分寸不好把握的问题,往往怕越位,也怕缺位;既要遵守现行的法律法规,又要兼顾提高常委会履行职责的效率和质量。 (二)工作不够规范。主要表现在三个方面:一是议事规则不规范。从调研情况来看,基本上制定了主任会议议事规划,但各地的有关制度中有详有略,不尽一致,有些地方的规定还比较粗略,主任会议规范性运作水平有待强化。二是议题计划不规范。一般都是将常委会研究通过并报党委批转的人大年度工作要点代替主任会议计划,没有单独作出主任会议议题计划安排。三是会议程序不规范。主任会议的工作方式是实行集体负责制,在出席会议人数和会议程序要求上相对严格。由于各种原因,有时主任会议是临时通知,一方面因部分主任会议组成人员不能按时出席,常常被主任办公会、主任碰头会和主任例会所代替;另一方面,因主任会议组成人员对议题准备不足,没有做到主任会议组成人员充分讨论,议事不到位,或议而不决,导致会议走了形式。有的地方对主任会议情况记录不详实,不能反映会议的全面情况,甚至有的地方没有主任会议纪要,使主任会议失去了应有的权威性。 (三)质效不够明显。绝大多数的主任会议的准备工作都不够充分。一是正如前文所述,由于议题的不确定性和会议召集的临时性,导致主任会议时常准备不足,影响了主任会议的质效。二是由于常委会的工作机构和办事机构服务不到位,对于议题的基础性工作做得不够,或是相关材料、方案、报告送达不及时,影响了主任会议成员对议题的了解,从而影响会议质效。三是主任会议讨论有时不够充分,会议主持者没有充分征求会议成员意见,或对有的成员陈述的不同意见也讨论不够,不能及时统一思想,从而影响会议质效。四是主任会议讨论决定的有关意见或工作方案,没有及时跟踪督办,落实不力,影响了主任会议的权威,最终影响了会议质效。 五、规范主任会议的几点建议 (一)明确主任会议的行权原则。1、坚持党的领导原则。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,宪法确立了党在国家政治生活中的领导地位。人大及其常委会的各项工作,包括决定常委会重要日常工作的主任会议,是国家政治生活的重要内容,必须坚持党的领导。因此,常委会党组在主任会议议事前,要主动将拟提交常委会审议决定的重大问题,向同级党委汇报,并在主任会议议事的过程中,自觉地贯彻自毁长城党的路线、方针、政策,自觉地维护同级党委的决策意图,使党的主张通过法定程序变为国家意志。 2、坚持依法办事原则。主任会议是法定会议,必须坚持法律法规的规定,依照法定程序办事。首先,主任会议必须采取会议的方式来讨论和决定问题,而不能采取文件会签、碰头会的形式。二是主任会议决定的是人大常委会的“重要日常工作”,因而主任会议必须始终围绕常委会的职权开展工作,而不能陷入事务性圈子,降格为办公室会议。三是主任会议不能直接行使常委会的职权,而是常委会闭会期间的日常工作机构。 3、坚持民主议事原则。由于主任会议是具有特殊地位和作用的机构,所以,它不宜搞“首长负责制”,应采取集体负责、民主行权方式,与人大及其常委会行权原则相一致,才能从根本上克服人大工作“行政化”倾向。对决定处理任何事情、安排任何工作,都应进行充分讨论,认真听取各方面的意见。同时,在充分讨论的基础上,按照少数服从多数的原则,议定有关重要工作。为实现这个目标,在召开主任会议时,须有三分之二以上组成人员出席会议,采取无记名投票的方式表决,以全体组成人员过半数视为通过。且主任会议成员在讨论各项议题时,均须表明自己赞成、反对或保留的态度,会议主持人有责任征询每位成员的意见。为简化工作程序,也可不对每个议题进行投票表决,适度确定某些议题进行举手表决通过。 (二)健全主任会议的议事规则。建立健全主任会议议事制度,完善主任会议程序,是实现主任会议制度化、规范化的重要前提。 1、关于主任会议的会期。主任会议实践中会期的随意性,在一定程度上影响了主任会议作用的发挥。应明确规定主任会议一般每月举行两次或者至少一次。 2、关于议题的提出。主任会议议题,由秘书长(或办公室主任)征求常委会主任、副主任和人大专委会、常委会工作机构的意见后提出,报常委会主任或者受其委托的副主任确定。 3、关于列席的人员。常委会各方面的工作是相互关联的,除特殊情况外,专委会、工作机构负责人均可列席主任会议,并赋予其一定的发言权。一方面便于各机构负责人把握全局,做好各自的工作,另一方面可集中机关骨干的意见和实践经验,提高主任会议的议事质量。与此相联系的一个问题,就是建议县级人大常委会设立秘书长,并作为人大常委会和主任会议的组成人员。这既有利于上下人大口径一致的联系,也有利于综合协调常委会机关内部工作,更好地执行常委会和主任会议作出的决定。对县级人大常委会来说,主任会议作出的决定,绝大部分是靠办公室来完成的,而办公室主任不是主任会议成员,即使列席主任会议,但无表决权,这样不利于主任会议决定的具体执行。 4、关于会议的准备。在主任会议举行的至少两日前,常委会办公室应当将开会日期、会议议题和地点通知主任会议组成人员及其他有关机关和列席人员。因特殊情况需要临时召集的会议,可以临时通知。听取“一府两院”及有关部门的专题工作汇报时,由常委会办公室于开会前的十日通知汇报单位。汇报单位应于会议召开的三日前送交书面材料,并由主要负责人到会汇报。 5、会议结果的运用。主任会议讨论决定的事项需要行文时,视其内容由相关的专门委员会或者常委会工作机构草拟,由常委会主任或者主持会议的副主任签发。主任会议研究决定的事项,由有关的专门委员会或者常委会工作机构办理。重要事项由分管的常委会副主任或者秘书长组织实施。重要事项组织实施的情况应当向主任会议汇报。常委会办公室负责主任会议的记录,编印会议纪要。会议纪要经秘书长核稿、主持会议的主任或副主任签发后,根据工作需要印发主任会议组成人员、副秘书长和人大专门委员会、常委会工作机构及其他有关单位。主任会议讨论的重要问题和决定的事项,需要向社会发布的,经秘书长(或分管的常委会副主任)签发,由常委会办事机构通知新闻单位及时在新闻媒体上公布并作报道。 (三)界定常委会重要日常工作。 在制度设计上,除法律明确规定应由主任会议负责完成的工作外,还应进一步明确哪些属于常委会重要日常工作,以利于处理好主任会议与各专委会以及常委会工作机构之间的关系,确保各机构在工作中不形成冲突,实现“控而不死、纵而不乱”,使主任会议的工作更具重点性和针对性。因此,有必要出台一部关于主任会议的法律或法规,对主任会议的职能进一步具体化。根据法律法规的规定和各地人大常委会在实践中的做法,我们认为,“重要日常工作”应包括法定性、实践性和探索性的权限,比如领导和组织本级人代会的筹备工作、部署和处理人大常委会会议的重要会务及程序性工作、听取“一府两院”有关专项工作、研究和督办落实人代会及常委会决定的事项、研究和处理人大常委会日常工作其他重要事项、领导和组织协调常委会机关的重要工作等。 (四)提高主任会议的议事质量。 主任会议的议事质量决定了主任会议履行职责的水平,也影响整个常委会履行职责的效果。因此,主任会议的议题都应事先有计划,特殊情况可临时调整,其程序都应规范化,切忌将主任会议当作一般性的机关工作会议。有关专委会或工作机构对主任会议讨论的议题,应事前组织视察、检查、调研,掌握实情,为主任会议研究处理问题提供可靠的决策依据;对主任会议听取的专题汇报、提请常委会审议的有关事项、提出的议案等,都要认真把关,形成较为规范的文件草案,在会前送主任会议组成人员。在会议中,要严格依法决策,充分发扬民主,广泛听取主任会议组成人员的意见,最终就研究的事项形成共识。根据会议内容需要,还可请“一府两院”有关人员列席主任会议,听取意见。听取“一府两院”专题汇报应形成会议纪要,及时送交“一府两院”研究处理。主任会议结束后,办事机构应认真对会议记录进行整理,有关专委会、工作机构要认真落实主任会议决定的事项,并加强对“一府两院”落实情况的跟踪督查。 (作者:分别系湖北省黄冈市人大常委会法工委主任、副主任)

关键词:地方人大常委会 主任会议