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人大制度若干基础理论问题探究 
作者:浦兴祖  时间:2017-08-01  浏览次数:186


人大制度若干基础理论问题探究

[ 刊于《北京航空航天大学学报(社会科学版)》2017(3)]


                          浦兴祖

(复旦大学 国际关系与公共事务学院,上海200433)



人民代表大会制度与时俱进,离不开基础理论支撑。为深化有关人大制度的理论研究,进一步厘清人大制度的基本概念、基本范畴和基本原理,就此对人大制度的若干重要基础理论问题展开讨论。这些问题主要包括“人大制度”概念广义和狭义划分、“人大制度是我国根本政治制度”的理论依据重构、人大制度的“议行合一”问题、人大监督与被监督问题以及人大制度与执政党领导的关系问题。

关键词:人大制度;基础理论;议行合一;根本政治制度;人大监督

中图分类号:D62     文献标志码A       文章编号:1008-2204

 

Consideration on Some Basic Theoretical Issues of

the People's Congress System

PU xingzu

(School of International Relations and Public AffairsFudan UniversityShanghai 200433China)

 

AbstractsThe research on basic theories is essential to advance the People's Congress system with the times. In order to deepen the theoretical research on the People's Congress system and further clarify the basic concepts, categories, and principles of the People’s Congress system, this article discusses some important basic theoretical issues, including the concepts of the People's Congress system in broad and narrow ways, the People's Congress system as the fundamental political system of China, ‘unity of legislature and administration’ issue for the People's Congress system, the issue of the People's Congress as a supervisor and a supervisee, and the relationship between the People's Congress and the ruling party.

Keywords: People's Congress System; basic theories; unity of legislature and administration; fundamental political system; people’s congress supervision



收稿日期:2017-02-05

作者简介:浦兴祖1945—)男,上海市人,教授,博士生导师;同济大学兼职教授。主要研究方向为当代中国政治制度。 





           一、引 言

人民代表大会制度与时俱进,离不开理论支撑。为此,有关人大制度的理论研究,应当跟进,应当深化。就理论研究的内容言,既包括应用理论也包括基础理论;就理论研究的方法言,既包括实证研究也包括规范研究等。

随着政治学界、法学界一批青年才俊留学归来,近年,运用实证方法研究人大制度实际运行中的变量、成效、问题、对策等,正蔚成风气。此类研究贴近实际,重观察,重调查,重数据,富有科学性、解释力和说服力,往往能直接为人大制度运行的优化开启理论之窗,拓宽创新之路。此外,这类研究,通过对实证的分析、归纳、提炼,还能验证、丰富或修正既有的某些理论。相对而论,近年来学界对于人大制度基础理论的研究,倾力不足,成果不多,深度不够。众所周知,基础理论研究关涉基本概念、基本范畴、基本原理等,虽不一定会直接回应制度运作中的某一技术难点,但有助于人们以宏观视野和深远眼力,准确认清人大制度的主要涵义、内在逻辑、基本原则、应有功能及相关关系等,进而把握好人大制度运行和发展的原则与方向。为此,政治学界、法学界应当重视和深化人大制度基础理论的研究。

   

     二、人大制度:广义与狭义

依照汉语的通常表述方式,有关某某方面的制度往往被称作为“某某制度”。反过来说,所谓“某某制度”,往往是指有关某某方面的制度。如“选举制度”是指有关选举的制度,“司法制度”是指有关司法的制度。或许因为这一缘故,有人就把“人民代表大会制度”等同于“有关人民代表大会的制度”。显然,这是不恰当的。

中国国内一些权威辞书,如1992年出版的《中国大百科全书.政治学》,将“人民代表大会制度”这一概念界定为:“中华人民共和国的政权组织形式,国家的基本政治制度。”[1] 2010年出版的《大辞海.政治学/社会学卷》则将其界定为:中国“人民民主专政的政权组织形式,国家的根本政治制度。”[2] 它们的共同点在于,将人民代表大会制度归结为中国的政权组织形式。

按照陈斯喜的观点,之所以将我国政权组织形式称为“人民代表大会制度”,乃是由于各级人民代表大会 “在我国各个国家政权机关中处于核心的、主导的地位,最能反映我国政权的性质和特征,所以,把我国的政权形式概括为人民代表大会制度。”[3]8 用笔者的话说,是以“人民代表大会”这个全权性国家机关的名称命名了我国政权组织形式,如同俄罗斯和前苏联曾以“苏维埃”(意即代表大会或代表会议)这一称谓命名过它们的政权组织形式。可见,不能囿于汉语的通常表述方式,简单地将“人民代表大会制度”解释为“有关人民代表大会的制度”,而应当首先将其界定为“中国的政权组织形式”。

同时也应当看到,围绕人民代表大会这一会议与机关本身,也有着一整套规范其产生程序、组成人员(代表)、主要职权、运行规程等中观、微观制度。对于这样一套有关“人民代表大会”本身的制度,人们有理由称之为“人民代表大会制度”,这不仅因为它合乎汉语的通常表述方式,更因为它能在最大程度上达至名实相符。于是,“人民代表大会制度”这一概念便具有了双重含义,它既指称我国国家政权组织形式,又指称有关人民代表大会这一会议与机关本身的制度。

当人民代表大会制度指称我国政权组织形式时,其基本内容集中体现在我国宪法的第二条和第三条中,即:中华人民共和国的一切权力属于人民;人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会;国家机构实行民主集中制的原则;全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督;国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督;中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。而当人民代表大会制度指称有关人民代表大会这一会议与机关本身的制度时,其基本内容则包含在宪法、选举法、全国人大组织法、地方各级人大和地方各级人民政府组织法、人大代表法、立法法、各级人大常委会监督法等法律和各级人大及其常委会的议事规则之中。

由上可知,作为中国国家政权组织形式的人民代表大会制度,不仅如蔡定剑教授所说“不包括国家行政、审判、检察机关的具体制度”[4]25 [5] ,而且也不包括有关人民代表大会这一会议与机关本身的一整套中观、微观制度。但是,有些学者在确认人大制度是指中国国家政权组织形式之同时,却将“关于人民代表大会本身的产生、组织、职权和行使职权程序的一套规定和制度”,也包括在这一制度的主要内容之中。[4]25 [5] 这其中的问题在于,国家政权组织形式主要是规范国家权力的来源、横向配置、组织原则、责任与监督,以及不同国家机关之间的关系等。这对于任何一个国家来说,都是极其宏观层面的制度。而有关人大(或议会)本身的产生、组织、职权和运行程序等制度(如怎样选举代表或议员,怎样举行会议,怎样提出议案),则属于中观乃至微观层面的制度。把这套中观、微观层面的制度,纳入极其宏观层面的国家政权组织形式的基本内容之中,或把它与国家政权组织形式相提并论,都是十分牵强的。

为此,笔者主张,应将宏观层面的、指称国家政权组织形式的“人民代表大会制度”与中观微观层面的、指称有关人大这一会议与机关本身的“人民代表大会制度”,区分开来加以表述。前者可称为狭义的(严格意义的)人民代表大会制度,这就是我们所说的“我国的根本政治制度”。政治体制改革中强调“必须坚持”的,正是包括这一意义上的人民代表大会制度;后者可称为广义的(宽泛意义的)人民代表大会制度,它与“根本政治制度”虽有联系,但并不等同于“根本政治制度”。它所包含的某些具体制度、机制,属于政治体制改革的对象。作这样“广义”与“狭义”的区分,既承认在两个不同意义上共同使用“人民代表大会制度”概念的必要,又不至于混淆两种不同的内涵。

为此,笔者建议相关辞书在修订时能采用上述“广、狭两义”,然后分别予以界定。同样,在编写或修订人大制度相关理论著作时,应当包含并标明“狭义人大制度”和“广义人大制度”两大部分。


三、“根本政治制度”:理论依据重构

建国之初,狭义的人大制度 曾被称为中国的“基本(政治)制度”。 1951年2月,刘少奇指出,“人民代表会议与人民代表大会制度,是我们国家的基本制度”[6]561951年9月和1953年2月,董必武先后强调,“代表会议或代表大会的制度是我们国家的基本制度”“普选的人民代表大会制度,是我们国家的基本制度。”[7]  1954年9月15日,刘少奇作“关于中华人民共和国宪法草案的报告”时,才将人大制度称为“国家的根本政治制度”[6]157

从《现代汉语词典》等权威辞书来看,“根本”与“基本”同义,“根本”还往往被用来诠释“基本”②。其实,所谓“根本”,初始语义很可能指一棵树以“根”为“本”,以“根”为“(最)重要”,引伸之义是“如树根那样的(最)重要”;所谓“基本”,初始语义很可能指一幢楼以“基”为“本”,以“基”为“(最)重要”,引伸之义是“如基础那样的(最)重要”。总之,二者都用以表明“重要”或“最重要”。因此,从语义上讲,“根本政治制度”与“基本政治制度”亦当同义,均指“(最)重要的政治制度”。

不过,语言是有生命的。随着时间的推延,人们会约定俗成地认同某些语词的新含义,以及某些语词间的新关系。回观最近几十年,无论官方、学界,抑或大众,在认定人大制度是中国根本政治制度之同时,又先后将中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度视作我国的基本政治制度,并且约定俗成地倾向于“根本政治制度”较之“基本政治制度”更重要,是中国各项政治制度中最重要的制度。这种“更重要”“最重要”的认知倾向在理论层面是可以找到依据的。那么,什么是它真正的理论依据?

全国人大常委会办公厅研究室原主任刘政于1990年指出,“至今人们(对‘根本政治制度’——引者注)的解释,都来自董必武同志1951年的一次讲话。”那次讲话虽然将人大制度称为“我们国家的基本制度”(而不是“根本政治制度”),但实际上是从两个层面论证了人大制度比其他任何制度“更重要”,是我国“最重要”的政治制度。因此,后来就成为人们在“更重要”“最重要”意义上,阐释人大制度是我国“根本政治制度”的两条理论依据。这在多部宪法学教材和人大制度著作中都可以见到。如,2008年出版的《人民代表大会制度概论》指出:为什么说人大制度是我国的根本政治制度?“第一,人民代表大会制度是人民行使国家权力的根本途径和形式。……;第二,人民代表大会制度是其他各项政治制度赖以建立的基础。……;第三,人民代表大会制度是我国政治制度的总概括。人民代表大会制度反映了我国政治生活的全貌,……。”[3]4其中第二、第三这两条理论依据主要源自于“1951年的一次讲话”。问题在于,不能一概而论地说“其他各项政治制度”的建立,都依赖于人大制度这一基础。如中国共产党领导的多党合作和政治协商制度就是先于人大制度而建立的。问题还在于,“反映我国政治生活全貌”的政治制度也并非只有人大制度。例如,中国共产党领导制度也是“反映我国政治生活全貌”的典型制度。还有,人大制度“是我国政治制度的总概括”这一提法恐怕有失严谨。鉴于上述分析,本文认为,有关“根本政治制度”的那两条理论依据难以成立。

同样难以成立的是前述著作中所表达的第一点,即“人民代表大会制度是人民行使国家权力的根本途径和形式”。前文已指出,所谓“根本”,意即“重要”或“最重要”。而“重要”或“最重要”是相对于“不(那么)重要”或“不是最重要”而言的。如果说,人大制度是人民行使国家权力的“根本”途径和形式,那就意味着人民行使国家权力,还有其他“不(那么)重要”或“不是最重要”的途径和形式。然而,这有悖于宪法。宪法明文规定,“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,这应该是具有唯一性的。也就是说,人民只有通过各级人大,通过人大制度,而不能通过其他任何机关或组织,通过其他任何制度行使国家权力。因此,只能说人大制度是人民行使国家权力的“惟一”途径和形式,而不能说是“根本”途径和形式。易言之,这里的所谓“根本途径和形式”,也难以作为支撑“人大制度是我国根本政治制度”的理论依据。

正如刘政主任曾指出的,“究竟怎样理解人民代表大会制度是我国的根本政治制度?还需从理论和实践的结合上进一步阐述清楚。” 笔者试以述逻辑作一阐析:任何国家的政治制度都不止一项——我国的各项政治制度中,唯有人大制度是直接有关整个国家政权的制度——国家政权是政治中的根本要素——直接有关政治中“根本要素”的制度,无疑是各项政治制度中的“根本政治制度”。——这也是本文重构的有关“人大制度是我国根本政治制度”的理论依据。由此,可能会引发一个问题:人大制度是我国政权组织形式,即“政体”。那么,决定中国“政体”的“国体”即人民民主专政制度,是否应当被称为比人大制度“更根本”的政治制度?对此,党的十五大有如下表述:“我国实行人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体……这个根本政治制度。”不言而喻,这是从“政体”和“国体”表里难分的观点出发,将二者合称为一个“根本政治制度”了。笔者以为,此乃可取之论。


    四、“议行合一”:坚守与发展

在研究人大制度的基础理论方面,分岐最大的莫过于有关“议行合一”的问题,其中有的分歧至今难以弥合。在笔者看来,引发分岐的关键点在于如何认识“议行合一”。

马克思在《法兰西内战》中,肯定性地概括了巴黎公社委员会直接行使“议”和“行” 全部权力的体制:“公社是一个实干的而不是议会式的机构,它既是行政机关,同时也是立法机关。” 一般认为,“议行合一”概念是对马克思这一经典论述的中国式归纳。于是,有些论者便将“议行合一”的内涵固化立法与行政是合为一个机构”上,并以此对照中国的人大制度。认为“我国的立法与行政不是由同一机关行使”的,因此,结论便为:人大制度不是“议行合一”。

由一个代议机构直接行使“议行”全部权力,而这个机构的人员是由人民普选产生,且可随时被罢免,那就能够确保全部权力服务于人民、受控于人民,“合一”于人民。这无疑体现了马克思的“人民主权”思想。但是,在实践中,同一机构既直接行使“议”的权力,又直接行使“行”的权力,往往缺乏可行性和持续性。

曾经深刻影响过青年马克思的“人民主权”论者卢梭,在崇尚“议行合一”之时也主张:人民除了亲自行使立法权外,还需要建立一个政府,“使它按照公意的指示而活动,……负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。”[8]76人民“可以委任他们,也可以撤换他们”;[8]132当年巴黎公社“一个机构”才运作三个星期,就进行“机构改组”,成立由其他9个(小)委员会的代表组成的新执行委员会,向建立“行”的机构迈出了一步[9];列宁曾经多次强调“把管理和立法合而为一” 。[10]67 但,1918年制定的苏俄宪法却规定,由苏维埃中央执行委员会“组织人民委员会”以总管共和国事务。[11]147同时规定,前者有权废除或停止后者的任何决定或决议,后者的重大决定及决议,须提交前者审查和批准。[11]157

以上数例,均承认专设“行”的机构之必要。这与马克思的论述及传统的“议行合一”有所差异。但,应当看到,马克思的论述和传统的“议行合一”涉及到机构合一、人员合一,更涉及到权力合一。其基本逻辑是:通过“议行”权力“合一”于由人民选举并可随时罢免的代议机构,确保全部权力最终“合一”于人民。由此看来,增设一个“行”的机构,虽然代议机构不再直接行使“行”的权力,但只要“行”的权力来源于、受控于代议机构,那么,“议行”全部权力将依然“合一”于人民的代议机构,最终“合一”于人民。这与马克思的论述以及传统的“议行合一”,其实并无质的区别——我们应当倡导从实质上理解“议行合一”的内涵,而不必拘泥于是否专设了“行”的机构。

中国人大制度下,由人民直接或间接选举与监督的各级人大掌握本辖区内的全部国家权力,又亲自行使其中“议”的权力,而将“行”的权力分别委托给由人大产生的其他国家机关,后者必须对人大负责,受人大监督。人大是全权性的国家权力机关,其法定地位在同级国家机关中为“最高”,全国人大更是最高国家权力机关。尽管机构分设,人员也有部分分开,但只要按照宪法行事,“议行”全部权力终究“合一”于人民的代议机构,终究“合一”于人民。而这两个“终究”,与“议行合一”的基本逻辑高度一致。正是在这个意义上,我们说,人大制度在实质上坚守着“议行合一”,坚守着有所发展的“议行合一”。

那么,有的国家也规定议会是国家最高权力机关,行政机关对议会负责、受议会监督。它们是否可以称为“议行合一”?笔者的观点是,在内阁制国家,议会可以对内阁投不信任案,此时,内阁首相可以解散议会,由选民重新大选,这体现了“议”与“行”的双向监督、互相制约,在总体上不是“议行合一”而是“分权制衡”。由于议会在名义上被称为“最高权力机关”,加上内阁与议会在“人员”上有部分“合一”,故可称之为“非典型的分权制衡”。

另一个需要讨论的问题是“议行合一”是否意味着“有分工,无分权”?童之伟教授指出,“没有不以分权形式出现的分工。”[12] 笔者也认为,国家机关若不拥有相应的“权”,就不可能履行相应的“工”。宪法法律规定的各类职权,正是在分配不同的“权”。在此意义上承认我们也有“分权”,并不会混淆与西方“分权”的界线。西方崇尚的“分权”,一是从最高层面将国家权力分为立法、行政、司法三权,分置到三个国家机关;二是意图构成这三权之间的互相制约与平衡。在我国,最高层面上不分权,由人大掌握本辖区内整体意义上的国家权力,唯有人大才是“国家权力机关”。但在下一层面,人大留下并亲自行使国家权力中的立法等权,而将国家权力中执行法律的权力分别委托给政府等其他国家机关。由于这样的“分权”,政府才拥有行政权而成为“国家行政机关”。人大将相关权力委托出去后,还需监督这些权力,后者却不能反过来监督人大。中国人大制度的“议行合一”下,只有单向监督,不存在立法、行政、司法三权之间的互相制衡。


五、“人大监督”与“监督人大

代议机构拥有监督政府的权力,是近现代政治理论家的普遍认知。19世纪初,密尔在其名著《代议制政府》中指出,“代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府。”[13]到了19世纪末,威尔逊则断言,“严密监督政府的每项工作,并对所见到的一切进行议论,乃是代议机构的天职。”[14]

1945年,毛泽东在延安“窑洞对”中表示,“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈”[15] ,才能跳出兴亡循环的“历史周期率”。人民监督政府,当然应该包括人民通过各级人大有组织的监督。因此,监督政府等其他国家机关,一直是中国各级人大的主要职权之一。 然而,长期以来,“监督”却成为人大履职的短板。如审查政府工作报告以及预算草案等,往往不深不透,甚至走过场。宪法法律赋予人大的质询、撤销、罢免、特定问题调查等监督手段,大都处于休眠状态,极少被激活、被使用。造成这些问题的一个重要原因是思想理论上存在盲点。

 如何认识“监督”与“支持”的关系?一种观点主张“寓监督于支持之中”,相反的观点则坚持“寓支持于监督之中”。 对于这两种观点,需要从不同层面予以分析。在总体层面,人大与政府等其他国家机关的基本目标是一致的,应当互相支持。人大监督也正是在这一前提下展开的。此谓“寓监督于支持之中”;在具体层面,对于政府等其他国家机关及其工作人员(尤其领导人)的职务行为,不能盲目“支持”,而应当先加以监督与鉴别。凡合法合理的,就支持;凡不合法不合理的,不仅不予支持,还需提出批评、质询,要求纠正,甚或予以撤销。支持是以监督为前提的。此谓“寓支持于监督之中”。 

监督是否“会影响人大与其他国家机关的关系”?按照宪法规定,人大有效监督政府等其他国家机关应是常态,有助于形成不同机关间的正常关系;人大若放弃监督或监督不力,那才会影响它们之间正常的关系。事实上,由于中国社会“情面”“关系”文化根深蒂固,一些人大代表往往不敢监督。对此,应强化“角色”意识,以克服“情面”“关系”的障碍!人大代表应当充分意识到,在政府等国家机关面前,自己不是“自己”,而是代表人民的监督者,面对的是作为公仆的被监督者,这里应当是超越个人情面关系的不同政治角色间的关系。既然充当了监督者的政治角色,就必须敢于、善于完成好监督被监督者的角色使命。

“人大监督”相对应的是“监督人大”。各级人大也须受到监督,因为“不受监督的权力必然导致腐败”。近年来个别代表的劣迹,以及几起触目惊心的贿选事件,更从反面为“监督人大”的必要性提供了现实依据。

围绕监督人大的问题,宪法法律规定了两种路径:一是自下而上对各级人大代表的监督:间接选举产生的人大代表受原选举单位监督;直接选举产生的人大代表受选民监督。选举单位和选民有权依法罢免由他们选出的人大代表;二是自上而下对人大及其常委会的监督:由各级人大监督本级人大常委会,由上级人大常委会监督下级人大及其常委会。如,改变或撤销不适当的决议,撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规——只要落实宪法法律的规定,各级人大代表便无不受到来自选举单位或选民的监督;各级人大及其常委会(除全国人大全体会议外),也无不受到来自上级人大常委会或本级人大全体会议的监督。

在此,笔者慎重提出如下问题:怎样有效监督全国人大(全体会议,下同)?如果全国人大作出不适当的决定(包括法律),谁能加以改变或撤销?对此,现行宪法法律尚属空白。笔者长期认为,这是制度设计的一个漏洞。

囿于种种因素,不能保证全国人大代表在履职时绝对不会出错,也不保证全国人大绝对不会做出不适当的决定。在讨论新中国第一部宪法草案时,毛泽东就说过“如果全国人民代表大会出了毛病”这样的话。 其实,全国人大历史上也确实有过“出毛病”的案例。但借用毛泽东当年的话讲,那毫无办法,只好等四年再说。等四年,意即等到换届选举。 假设换届后原有的全国人大代表大部分不再当选,甚至在一种极端的假设情况下,全国人大在换届前已被各选举单位罢免了大部分代表。然而,对于全国人大已经做出的不适当决定,依然“毫无办法”。

路在何方?笔者注意到,在有些国家,联邦法院可以审查国会的法案是否违宪,总统也有权否决议会的不适当法案,而在另一些国家,首相有权解散议会以处置双方的重大政策冲突。然而,所有这些源于“分权制衡”的做法都不能拼接上我国的人大制度。此外,中国也尚未具备通过全民公决以判定全国人大有关决定的存废这类条件。那么,我们能否在人大制度的总框架内找到制度创新的办法?考虑到全国人大的权力来自相关选举单位的委托,笔者认为,宪法可以规定:当全国人大代表的某一选举单位向全国人大提出要求复议被认为不适当的决定的议案时,全国人大应当审慎复议自己做出的这一决定;进而公布“修改”、“废止”或“坚持”的结论;提案主体若不能接受这一结论,全国人大需将原“决定”提交全部相关选举单位,由他们各自审议并表决;继而,在各选举单位的表决结果基础上合成表决的总结果,再依据严格的法定比例,最终判定原“决定”的命运。这样,既能有效监督全国人大,又不会突破人大制度的基本框架。

笔者相信,全国人大做出“不适当”决定是鲜见的,但需要有制度的严密性以应对“万一”。


   六、人大制度与中国共产党的领导

中国在诸多政治制度中,突出强调四大制度,即“一项根本”“三项基本”。如果以重要程度为据,作进一步提炼的话,笔者会从上述四项中选择两项为“最重要”:人大制度和中国共产党的领导制度。     

人大制度最重要,前文已有简述。党的领导制度的极端重要性,也不难理解。检视现代世界的政党现象,从发生学看,现代政党与现代(代议)民主政治几乎相伴而生,这既表明现代民主政治为政党提供了温床和舞台,也表明现代民主政治离不开政党。布赖斯在1921年感慨道:“政党是不可避免的。任何大的自由国家都有政党。如果美国没有政党,没有任何人知道代议制政府将如何工作。”  [16]49从现实状况看,目前世界上大约90%的国家有政党。 而极少数未出现政党的国家,按照萨托利分析,“只是至今为止反对或逃避现代化的传统国家。”[16]62

在以现代化为发展取向的中国,特定的社会历史条件决定了中国共产党成为领导党和执政党。其对当今中国的至关重要性,用习总书记的话表述,那就是:办好中国的事情,关键在党”。[17] 

客观地讲,人大制度的“最重要”主要还蕴含在理论分析中,而党领导制度的“最重要”,人们能在现实生活中随时感受到。这两项政治制度的关系,是中国最重要的“制度间关系”,如何从理论和实际的结合上予以正确厘清,是非常值得重视的。

第一,通常所说的“党的领导”制度,实质上还内含着党的执政。[18]执政,就是执掌政权,它与“领导”有相关性,但非同一概念。在未执政的条件下,我党能领导人民取得革命胜利;在执政的条件下,则更有助于实现党的领导。

执政,并非意味着直接以党的名义执掌政权。而必须依据人大制度,经过人民选举,由党员当选的人大代表在各级人大中占大多数;进而,在由人大产生的其他国家机关内,党员担任大多数重要职务。这些在国家机关中的党员,有党的大政方针指引,以国家工作人员的名义行使国家权力。这样的制度安排保证了的执政地位。可以说,在当今中国,人大制度为我党不断获得执政合法性提供了制度通道。因此,要坚持长期执政,党除了必须始终获得人民的认同外,还应当高度重视和支持人大制度的建设和发展。

第二,在人大制度的建设和发展中,需要坚持与改善党的领导。有观点认为,人大之上有个“领导”,就不可能“最高”。对此,且不论其他因素,就看宪法规定的党领导人民,便能明白:党领导人民的代表大会,正是“领导人民”的必然逻辑结论。需要深入探究的是,如何既坚持党对人大的领导,又能切实保证人大“积极主动地、独立负责地、协调一致地工作” [19]21 ,充分显示其法定地位。这里的关键在于怎样理解“领导”的涵义。所谓“领导”,简言之,即“带领与引导”。笔者认定,有两种类型的“领导”。一类是同一组织系统内上级对下级的领导,往往可凭借纪律等强制力保障被领导者的服从。此谓“刚性领导”;另一类是,不属于同一组织系统内的领导,往往依凭被领导者对领导者主张的正确性的认同而自愿跟随。此谓“柔性领导”。

如果对人大实行“刚性领导”,强行命令,甚至越俎代庖,那难免会使人大的法定地位和应有权威化作虚无,使党的领导与人大制度成为此长彼消的对立关系。如果对人大实行“柔性领导”,那就能保障人大的法定地位和应有权威,真正实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

为改善党对人大的领导,有必要展开进一步的细化分析:其一,党组织对整体意义上的人大及其常委会的领导,当属“柔性”;其二,党组织对设置在人大及其常委会内的下级党组织(如党组)的领导,当具“刚性”。只是如党章规定,上级“对同下级组织有关的重要问题作出决定时,在通常情况下,要征求下级组织的意见” [19]35;其三,设置在人大及其常委会内的党组织(如党组)所发挥的领导核心作用,对不是中共党人大代表(委员),当属“柔性”;其四,这种领导核心作用,对于中共党员人大代表(委员),就个人与组织的关系言,当具“刚性”。但,人大及其常委会内的党员具有双重身份,他们既是中国共产党党员,又是人大代表。从归根结蒂的意义上说,不是党员身份,而是人大代表身份,才使其能够直接参与行使国家权力。因此,在人大及其常委会中,他们要重视党组织的主张,也要重视自己需代表的人民的利益和意愿。从理论上讲,党代表人民利益,其主张与人民意愿是一致的。据此,党员人大代表(委员)自然应投赞成票,让党的主张顺利转化为国家意志。从事实上讲,具体到某级党组织(比如某乡镇党委),其某项主张若偏离人民利益,该怎么办?笔者认为,党员人大代表(委员)应当从代表和维护人民的利益出发,决定投票取向。

第三,我党领导下制订的宪法规定,“一切国家机关和武装力量,各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”这里的“各政党”包括中国共产党在内。党章也明文规定,“党必须在宪法和法律的范围内活动。”[19]21这是吸取正反两方面历史经验后的重要结论!也是我党带头遵守宪法和法律,努力推进依然治国的庄严宣示!那么,谁来监督以及如何监督我党各级组织是否遵守了宪法法律?除了党内监督应担起这一重任外,按照宪法规定,全国人大及其常委会有权监督宪法实施;地方各级人大在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。要“保证”,自然要以“监督”作为前提。问题是,对于人大及其常委会究竟能否对同级党组织进行宪法监督,尚见仁见智,各执一词。看来,有必要从理论上进一步深入探讨“能否监督”和“如何监督”。——这也是人大制度基础理论中的一个重要问题。


注释:

① 与国家权力横向配置相对应的是纵向配置,后者指一个国家内整体与局部的权力关系,通常称为国家结构形式(制度)。我国的国家结构形式(制度)是兼具民族区域自治与特别行政区自治的单一制。 

② 如《现代汉语词典》中,“根本”是指“事物的根源或最重要的部分”,或者指“主要的”、“重要的”。“基本”即指“根本”、“根本的”、“主要的”。《现代汉语大词典》将“根本”解释为“事物的根源,基础,最主要的部分”,或“主要的”、“重要的”。“基本”则被解释为“根本的”、“主要的”。《英汉大词典》中,basic既被解释为“基本的”,也被解释为“根本的”、“主要的”、“首要的”……。《牛津/外研社:英汉汉英词典 Oxford.FLTRP English-Chinese Chinese-English Dictionary》,将(形容词)“根本”对应于英语中的 basic;而在将basic译成汉语时,又首选“基本的”。 还有,该词典将(形容词)“基本”对应于汉语中的“根本”、“主要”以及英语中的 basic与main。 

③ 全国人大常委会办公厅研究室首任主任刘政在“关于人民代表大会制度研究中需进一步探讨的几个概念和提法问题”一文中,已指出“根本”与“基本”、“根本政治制度”与“基本政治制度”含义一样。但尚未指出语义的演化。参见全国人大常委会办公厅研究室编著的人民代表大会制度论丛,中国民主法制出版社1992年版,第54页。  

④ 董必武的“一次讲话”,是指1951年9月23日董必武在中央人民政府华北事务部召开的华北第一次县长会议上的讲话,题为“论加强人民代表会议的工作”。详见《董必武政治法律文集》,法律出版社1986年版,第181页。 

⑤ “议行合一”的“行”仅仅解释为“行政”是不够的。从巴黎公社委员会所设立的十个(小)委员会中可以看到,其中有司法委员会、军事委员会。因此,“行”可解释为“执行法律”,包括“行政、司法、军事”,而“议行”便涵盖了巴黎公社这个“社会共和国”的全部国家权力。 

⑥ 参见:《马克思恩格斯选集》第3卷,人民出版社1995年版 ,第55页。马克思的原文是:the Commune was to be a working, not a parliamentary body, executive and legislative at the same time。该书曾经将之译为:“公社不应当是议会式的,而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。”。 

⑦ 国宪法规定,各级人大常委会组成人员不得兼任国家行政、审判、检察机关的职务。但未规定其余的人大代表“不得兼任”这些职务。 

⑧ 通常将人大的主要职权概括为立法、重大问题决定、人事任免、监督“四权”,也有将前三项权合称为决定权或决策权。这样,便成为“二权”。通过决定(决策)权,让政府等机关去执行人大意志;通过监督权,保障政府等机关正确执行人大意志。 

⑨ 以下阐析“监督与支持关系”等的部分内容,笔者曾在自己主编的《当代中国政治制度》(上海人民出版社1990年版)中有所表述,见该书第110页。

⑩ 参见:笔者所主编的《当代中国政治制度》,上海人民出版社,1990版。 

⑪ 1954年3月,毛泽东在修改审定《宪法草案初稿说明》时,就设立国家主席的问题作出这样的解释:“为保证国家安全起见,设了个主席。我们中国是一个大国,叠床架屋设个主席,目的是为着使国家更加安全。有议长(当时考虑全国人大设议长、副议长,后改为人大常委会委员长、副委员长。——本文引注),有总理,又有个主席,就更安全些,不至于三个地方同时都出毛病。如果全国人民代表大会出了毛病,那毫无办法,只好等四年再说。设国家主席,在国务院与全国人大常务委员会之间有个缓冲作用。”详见逄先知和金仲及所著的《毛泽东传(1949—1976)》,中央文献出版社2003年版,第324页。     

⑫ 1984年5月,六届全国人大二次会议“决定成立海南行政区人民政府,作为一级地方国家政权机关,归广东省人民政府领导。”而此时的海南行政区政府还下辖海南黎族苗族自治州。这表明,海南行政区政府介于省政府与自治州政府之间。然而,宪法规定的我国行政区划中,全然没有这样“一级”行政区域。笔者认为,这一“决定”已突破宪法规定,是不适当的。 

⑬ 按照1954年宪法规定,全国人大每届任期四年。 

⑭ 需要说明,人们在理解中国政党制度“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”时,往往将这里的“领导”仅仅理解为对“多党合作和政治协商”的领导。其实,政党制度主要规范“政党与国家的关系”以及“政党与政党的关系”。既讲的是中国的政党制度,又认为只包含“党领导多党合作和政治协商”。这显然是不恰当的。宪法规定,党领导全国各族人民。主流意识形态也强调党领导整个中华人民共和国。笔者理解,中国政党制度中的“领导”,首先意含“中国共产党领导全体人民和整个国家”。正因为此,也包括领导多党合作和政治协商。“中国共产党领导”已形成一套制度,因此,邓小平会说“党和国家领导制度的改革”。不过,这套制度还在改革与完善中。 

⑮ 参见:林勋建所著的《当代西方政党研究译丛》的“总序”并参考文献[16]。


参考文献

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