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人大及其常委会“决议”与“决定”之适用 
作者:滕修福 姚文君  时间:2017-06-11  浏览次数:219

宪法第九十九条规定,县级以上地方各级人大“有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。”;而地方组织法则规定,县级以上地方各级人大有权“改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议”。如此同一情形的职权,宪法表述为“不适当的决定”,而地方组织法表述为“不适当的决议”。是地方组织法条款有悖宪法条款?还是“决议”与“决定”本身就是一回事?笔者汇集分析宪法和法律关于人大及其常委会“决议”与“决定”的相关条文,并结合人大及其常委会的实际运用,借以探讨各级人大及其常委会“决议”与“决定”之适用。

宪法和相关法律关于“决议”与“决定”条款的汇集分析

宪法中出现“决议”的条款,涉及第六十七条、第七十一条、第九十九条、第一百零四条、第一百零七条,共五条。依据上述条款,全国人大有权撤销省一级人大的决议(第六十七条),全国人大及其常委会有权组织关于特定问题的调查委员会并根据其报告作出相应的决议(第七十一条),县级以上各级人大有权发布决议、决定计划(第九十九条),县级以上人大常委会有权撤销下一级人大的决议(第一百零四条),明确乡镇政府要执行本级人大的决议(第一百零七条)。透视上述条款,明确了各级人民代表大会都有权依法作出相关“决议”;同时,也明确全国人大常委会“认为必要的时候”,可以对特定问题调查委员会的报告作出相应的决议。

宪法出现“决定”的条款,涉及第六十二条、第六十七条、第八十条、第八十一条、第八十九条、第九十条、第九十九条、第一百零四条、第一百零七条、第一百零八条,共十条之多。全国人大有权改变和撤销全国人大常委会的决定,全国人大常委会有权撤销国务院的决定,全国人大或其常委会有权决定国务院及各部委、中央军委人选,有权决定特别行政区的设立及其制度、战争和和平的问题、驻外全权代表的任免、同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除、授予国家的勋章和荣誉称号、特赦、战争状态的宣布、全国总动员或者局部动员、全国或者个别省(自治区、直辖市)进入紧急状态等(第六十二条和第六十七条之规定);县级以上各级人大有权改变或者撤销本级人大常委会不适当的决定(第九十九条),县级以上各级人大常委会有权决定本行政区域内各方面工作的重大事项、撤销本级政府的决定、决定本级国家机关工作人员的任免(第一百零四条)。透视上述条款,明确县级以上各级人大及其常委会都有权依法作出相关“决定”。除此之外,透视宪法第八十九条、第九十条、第一百零八条、第一百零七条、第一百零四条之规定,国务院及各部委和县级以上地方各级政府有权决定重大问题、改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。

全国人大组织法出现“决议”的条款有两处,一处是“罢免代表的决议,须报全国人民代表大会常务委员会备案。”(第四十五条)明确了原选举单位(省一级人大及其常委会)行使罢免代表权,依法作出决议;另一处是第三十七条,各专门委员会审议全国人大常委会交付的决议。而出现“决定”的条款则涉及十三条之多,明确了全国人大会议主席团和代表团、委员长会议的相关决定权。

全国人大常委会议事规则出现“决议”的条款有两处:一是全国人大常委会认为必要时,可以根据特定调查委员会的报告作出相应的决议(第二十一条);二是全国人大常委会认为必要时,可以对工作报告作出决议(第二十四条)。而出现“决定”的条款则也涉及七条之多,进一步明确了委员长会议决定(提交)权。

透视全国人大组织法和全国人大常委会议事规则,在宪法明确各级人民代表大会都有权依法作出相关“决议”外,还明确了全国人大常委会“认为必要的时候”,也能对相关报告作出决议。

地方组织法出现“决议”的条款,涉及第八条、第九条、第二十条、第三十一条、第四十四条、第四十五条、第五十二条、第五十九条,共八条。依据上述条款,地方各级人大有权改变或撤销本级人大常委会的决议(第八条),地方各级人大有权在职权范围内可以通过和发布决议(第九条、第二十条),县级以上各级人大及其常委会有权对特定调查委员会的报告作出相应的决议(第三十一条、第五十二条);县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会的决议(第四十四条)。透视上述条款,“决议”不仅仅地方各级人大可以作出,县级以上地方各级人大常委会也可以作出(尤其从第八条、第四十四条和第四十五条可以看出)。

地方组织法出现“决定”的条款,涉及第八条、第九条、第十三条、第十七条、第十八条、第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第三十一条、第四十四条、第四十六条、第四十七条、第六十三条、第五十九条、第六十条、第六十一条、第五十二条,共十九条之多。进一步明确了各级人大有权决定本行政区域内的重大事项、撤销本级人民政府的决定(第八条、第九条),决定选举办法和补选(第二十五条、二十四条),决定主席团提议的罢免案(第二十六条),决定接受辞职(第二十七条),决定组织特定问题调查委员会(第三十一条);进一步明确了地方各级人大常委会有权决定人代会列席人员(第十七条),决定接受选举人员辞职(第二十七条),决定本行政区域内的重大事项和计划预算变更、个别政府副职任免、“一府两院”正职代理、政府组成人员任免、撤职、授予地方的荣誉称号等(第四十四条),决定组织特定问题调查委员会(第五十二条);进一步明确了地方各级人大主席团、人大常委会主任会议的决定提交权。

监督法出现“决议”或“决定”的条款,涉及第十四条、第十八条、第二十条、第二十七条、第二十九条、第三十条、第三十三条、第三十六条、第三十七条、第三十九条、第四十条、第四十三条、第四十四条、第四十六条、第四十五条,共十五条之多。主要是进一步明确县级以上各级人大常委会“认为必要时”,可以对“一府两院”专项工作报告、审计工作报告作出决议(第十四条、第二十条);进一步明确了县级以上各级人大常委会对特定问题调查委员会调查报告可以作出相应的决议、决定权(第四十三条),决定撤职权(第四十四条);进一步明确了县级以上各级人大常委会有权审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令(第三十条);进一步明确了委员长会议或主任会议的决定提请、提交权。

立法法没有出现“决议”条款,但出现“决定”的条款,涉及第九条、第十条、第十二条、第十三条、第十六条、第十七条、第二十三条、第二十六条、第一百条、第四十三条、第四十七条、第五十六条、第六十五条、第六十九条、第七十四条 、第八十条、第八十四条、第二十七条,也有十九条之多。主要是明确全国人大及其常委会在立法方面的决定权。

选举法出现“决议”的条款是第五十条,县级以上的地方各级人大及其常委会罢免代表的决议,报上一级人大常委会备案、公告;出现“决定”的条款也只有三条:一是明确了全国人大常委会决定增加少数民族全国人大代表的决定权(第十一条),二是明确了全国人大常委会对全国人大代表的分配权(第十六条),三是明确了选举委员会对选民申诉意见的决定权和向法院起诉的最后决定权(第二十八条)。

代表法没有出现“决议”条款,出现“决定”的条款也只有两条:一是进一步重申全国人大代表的参与决定人选权(第十二条),二是县级以上各级人大主席团或者常委会的许可决定权(第三十二条)。

罗列宪法和相关法律出现“决议”与“决定”的条款,可以看出:

(一)“决议”只能作为名词出现,而“决定”既能作为名词也可以是动词。涉及“决议”的条款,一是明确各级人民代表大会有权作出决议,如宪法第九十九条的“通过和发布决议”;二是“决议”是各级人民代表大会的规范性文件(应用文体、人大公文),如宪法第一百零四条“撤销下一级人民代表大会的不适当的决议”。涉及“决定”的条款,作为名词,即明确各级人大及其常委会有权作出决定,又是各级人大及其常委会的规范性文件,如宪法第九十九条规定的“县级以上的地方各级人民代表大会……有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。”;作为动词,即赋予了各级人大及其常委会决定权,如宪法第六十二条和第六十七条赋予了全国人大及其常委会的若干决定事项,表述为“决定……”。此外,“决定”作为动词进入法律条款,还明确了各级人大主席团和委员长会议或主任会议的相关事项决定(提交、提议)权等。

(二)“决议”多属于各级人民代表大会议事决策的公文形式,而“决定”则普遍适用于各级人大及其常委会履职尽责行使重大事项决定权的公文形式。从宪法和法律所涉“决议”与“决定”的相关条款来看,明确有权可以作出“决议”的应该是各级人民代表大会,至于各级人大常委会,宪法和法律只有个别条款法定。宪法只明确全国人大常委会“认为必要的时候”,可以对特定问题调查委员会的报告作出相关决议(第七十一条);全国人大组织法明确了罢免全国人大代表要形成决议,明确了原选举单位(省一级人大及其常委会)行使罢免代表权,依法作出决议;全国人大常委会议事规则增加明确了全国人大常委会认为必要时,可以对工作报告作出决议(第二十四条);地方组织法虽然没有增加明确县级以上各级人大常委会就某一事项可以做出决议,但从相关条款也可以看出(尤其从第八条、第四十四条和第四十五条可以看出)县级以上地方各级人大常委会也可以作出决议;监督法进一步明确县级以上各级人大常委会“认为必要时”,可以对“一府两院”专项工作报告、审计工作报告作出决议(第十四条、第二十条),进一步明确了县级以上各级人大常委会对特定问题调查委员会调查报告的决议、决定权(第四十三条)。至于“决定”作为公文形式,依法各级人大及其常委会普遍适用,国务院及各部委和各级人民政府也同时适用。

(三)关于“不适当的决议”是否等同于“不适当的决定”的问题。就县级以上各级人大改变或者撤销本级人大常委会不适当的决议或决定,宪法表述为“不适当的决定”,而地方组织法则表述为“不适当的决议”。是地方组织法条款有悖宪法条款?还是“决议”与“决定”本身就是一回事?透视宪法和法律相关条款,显然“决议”与“决定”不是一回事;也就是说,“不适当的决议”与宪法表述的“不适当决定”有悖。因此,地方组织法该条款表述应按照立法适用原则,适时予以修正一致。

人大及其常委会“决议”与“决定”的适用原则

“决议”与“决定”作为两种不同类别的公文,虽然同有一个“决”字,但是有所不同。一是“决议”是党政机关对重要问题或重大事项进行决策部署时使用的领导指导性公文,侧重于决策部署;而“决定”则是各级党政机关安排重要事项,或对重要问题重大行动进行决策部署时使用的具体规定性和领导指导性的公文,侧重于具体规定。二是“决议”要求同级有关机关或下级机关一律要执行;而“决定”只有部署性决定才要求执行,宣告性决定只起知照性作用。三是“决议”必须产生于会议,是会议集体讨论并表决通过的,它所要贯彻的决策事项具有原则性、号召性、指导性,以用决议为妥;而决定则不然,有的也是会议集体讨论并按照法定程序表决的结果,有的未必非要表决,只要依法定情形作出就行,特别是涉及某一重要行动安排的重要决策事项既有原则性要求又有具体性规定,则适用决定形式。四是“决议”多涉及比较重大的关系全局的重要事项,宏观性、原则性较强,大多旨在简要地表示肯定或否定的意见,履行法律程序,肯定会议成果,统一思想认识,指导有关部门遵照办理;而“决定”多数涉及重大事件、法定事件或较具体的工作事项,比较单一、集中、具体,处理性和针对性强。五是“决议”经常用于由会议审议批准某项议案、重要报告、法规,或审议机构成立或撤销,所审议批准的条文作为决议的附件;而“决定”则常用于由会议或权力机关直接制定发布行政法规,或给予表彰奖励或给予处分。六是“决议”可分为批准文件的决议、重大问题的决议、专门问题的决议;而“决定”可分为指挥性决定和奖惩性决定、知照性决定。

关于“决议”与“决定”这两种公文形式,如何在各级人大及其常委会议事决策、履职行权时进行适用的问题?笔者认为,应该遵循下列原则:

(一)类别适用的原则。

《党政机关公文处理工作条例》第八条明确:“公文种类主要有:(一)决议。适用于会议讨论通过的重大决策事项。(二)决定。适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。……”《人大机关公文处理办法》第六条也明确“决议”与“决定”是人大机关的两个不同公文种类:“‘决议’适用于经会议审议或讨论通过的重要事项。”“‘决定’适用于对重要事项做出的决策和安排。”依据上述公文处理规定的适用事项,各级人代会审议或讨论通过的重要事项,应适用于“决议”形式,如在各级人代会上听取和审议通过“一府两院”工作报告,审查通过年度计划、预算,审查通过“五年规划纲要”等重大事项;各级人大及其常委会对重要事项做出的决策和安排,应适用于“决定”形式,如通过法律修正案,立法授权,重大事项决定权,人事决定权事项,改变和撤销不适当的决议、决定等。

(二)事项法定的原则。

各级人大及其常委会在职权范围内议事决策、履职行权,是依法通过和发布决议,还是依法作出相应决定?相关事项有明确法律条款规定,应依法而为。以“决议”为例,一是地方各级人民代表大会审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划,依照法律规定的权限,通过和发布决议(宪法第九十九条之规定);二是县级以上的各级人大及其常委会对特定问题调查委员会的调查报告,可以作出相应的决议(宪法法第七十一条和地方组织法第三十一条之规定),但监督法第四十三条规定各级人大常委会也可以作出相应的决定;三是原选举单位(县级以上的地方各级人大及其常委会)罢免人大代表要形成决议上报备案、公告(全国人大组织法第四十五条和选举法第五十条之规定);四是县级以上各级人大常委会认为必要时,可以对“一府两院”专项工作报告、审计工作报告作出决议(监督法第十四条、第二十条之规定)。总之,从宪法和法律所涉“决议”的相关条款来看,明确有权可以作出“决议”的应该多是各级人民代表大会,至于各级人大常委会,宪法和法律只有上述个别法定条款。关于“决定”这一公文形式,从宪法和法律相关条款可以看出,普遍适用于各级人大及其常委会。宪法第六十二条明确了全国人大行使决定权的若干具体事项,宪法第六十七条也明确了全国人大常委会行使决定权的若干具体事项,地方组织法、监督法等相关条款也明确了地方各级人大及其常委会行使决定权的若干具体事项。如代表法第三十二条明确规定,县级以上各级人大及其常委会行使许可权应作出决定;立法法第九条明确规定,在立法方面全国人大及其常委会有权作出授权决定。

(三)顶层设计的原则。

各级人大及其常委会作为各级国家权力机关,宪法和法律均有明确条文赋予其职权,概括来说,无外乎“四权”:立法权(设区的市级以上按立法法权限赋予)、选举任免权、重大事项决定权、监督权。所涉及需要作出决议、决定的事项也大同小异,涉及区域内的政治、经济、教育、科技、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等方方面面的重大事项。例如:关于法制宣传教育五年规划,都是由全国人大常委会率先作出决议,如《全国人民代表大会常务委员会关于进一步加强法制宣传教育的决议》(2011年4月22日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过)那么,地方各级人大常委会应参照全国人大常委会的顶层设计,结合本地实际也有必要作出相应决议,而非决定。今年是“六五”普法收官之年,明年“七五”普法即将启动,自上而下各级人大常委会都要审议通过法治宣传教育第七个五年规划,并作出相应决议。

(四)约定俗成的原则。

全国人大及其常委会是最高国家权力机关及常设机关,地方各级人大及其常委会是地方各级国家权力机关及常设机关,职权行使上还是有不少区别的,但县级以上地方各级人大及其常委会的职权行使还是没有多大区别的。因此,在没有全国人大及其常委会的顶层设计的情况下,行使重大事项决定权是以“决议”形式还是以“决定”形式?笔者认为,在遵守公文类别适用原则的基础上,以先行先试者作为参照,省一级可以参照的参照省一级,市一级可以参照的参照市一级,县一级可以参照的参照县一级,逐级约定俗成。(安徽省芜湖市三山区人大常委会  滕修福  姚文君)

关键词:决议;决定

附件:<无>

加入时间:2015-08-14 13:55  电子邮件:tengxiufu1962@163.com
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