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选举委员会的法律地位及职责履行 
作者:滕修福  时间:2017-04-11  浏览次数:212

今明两年,地方各级人大将陆续换届。全国陆续将有2,850多个县(市、区)、32,000多个乡镇人大进行换届。目前,新一轮全国县(不设区的市、市辖区、县、自治县)乡(乡、民族乡、镇)两级人大代表已率先开始陆续换届选举。这是全国人民政治生活中的一件大事,是社会主义民主政治建设最为普遍最为广泛的民主实践。因此,扎实做好新一轮县乡两级人大代表的同步换届选举工作,尤其是依法设立选举委员会并切实履职尽责,是依法开展此项工作的组织保障和程序关键。下面,笔者结合选举法和县乡两级人大代表换届选举之实践,就县乡两级选举委员会的法律地位及相关工作职责的履行,谈一管之见。

选举机构的立法演变 选举机构是指导、主持和办理国家选举事务的各类组织或机构的总称,是国家选举制度的重要组成部分。确定和设立选举机构是选举工作的首要环节和重要保证,对各级人大代表的选举具有至关重要的意义。1953年制定选举法时,考虑到当时各级人大均未建立常设的人大常委会机关,因此规定设立中央和地方各级选举委员会,负责主持各级人大代表的选举工作(1953年选举法第三十五之规定)。1979年重新修订选举法时,考虑到县级以上均要常设人大常委会机关(1979年地方组织法第二十五条之规定),因此取消了间接选举人大代表(设区的市、自治州以上)所要设立的选举委员会,只在县乡两级人大代表直接选举时设立选举委员会;但同时规定在地方人大常委会成立之前,由地方行政机关主持当地的选举工作(1979年选举法第七条之规定)。1986年第二次修正选举法时,明确了设区的市、自治州以上各级人大常委会主持本级人大代表的选举工作,一致延续至今(1986年选举法第七条之规定,现行选举法第八条之规定)。 关于直接选举县乡两级人大代表的选举机构,一直以来都是“选举委员会”这一名称,但立法不断在完善。在隶属关系上,逐步由本级政府领导改为由县一级人大常委会统一领导。1953年制定的选举法第三十五条规定:“在中央人民政府和地方各级人民政府下成立中央和地方各级选举委员会。中央和地方各级选举委员会为办理全国和地方各级人民代表大会选举事宜之机关。”1979年制定的选举法改变了县一级的隶属关系,其第七条第二款明确规定:“不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会受本级人民代表大会常务委员会的领导。人民公社、镇的选举委员会受人民公社管理委员会、镇人民政府的领导。”但是,人民公社、镇的选举委员会的隶属关系仍维持1953年制定的选举法的隶属关系。到1982年宪法取消人民公社建制,选举法第一次修正,还是明确乡镇选举委员会由乡镇人民政府领导。到1986年选举法进行第二次修正时,将乡镇选举委员会隶属关系改为受县一级选举委员会领导,即:“乡、民族乡、镇的选举委员会受不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会的领导。”(1986年选举法第七条第二款之规定)意在强化对县乡两级人大代表选举工作的统一领导。直到1995年选举法进行第三次修正时,才真正将乡镇选举委员会隶属关系调整为受县一级人大常委会统一领导(1986年选举法第七条第二款之规定,现行选举法第八条第二款之规定),一致延续至今。在产生方式上,由本级政府任命明确为由县一级人大常委会统一任命。1953年制定的选举法第三十五条第二款规定:“中央选举委员会由中央人民政府委员会任命之。地方各级选举委员会由上一级人民政府任命之。”1979年选举法重新制定,没有明确县乡两级选举委员会由谁任命。1983年全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第一条予以了明确,县乡两级选举委员会由县一级人大常委会任命。不过,这一规定直到2010年选举法进行第五次修正时,才正式写入法律。选举法第五次修正增加第九条,明确县乡两级选举委员会均有县一级人大常委会统一任命,且本级人大代表候选人不得担任选举委员会组成人员,依法保障选举委员会的中立性。在工作职责上,一开始选举法没有明确,直到2010年才正式写入选举法。先是1983年全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第二条细化明确了选举委员会的六个方面职权,即:“(一)主持本级人民代表大会代表的选举;(二)进行选民登记,审查选民资格,公布选民名单;受理对于选民名单不同意见的申诉,并做出决定;(三)划分选举本级人民代表大会代表的选区,分配各选区应选代表的名额;(四)根据较多数选民的意见,确定和公布正式代表候选人的名单;(五)规定选举日期;(六)确定选举结果是否有效,公布当选代表名单。”并明确“县、自治县、不设区的市、市辖区的选举委员会指导乡、民族乡、镇的选举委员会的工作。”选举委员会的职责真正写入选举法,还是在2010年选举法进行第五次修正时。选举法第五次修正单列“选举机构”一章作为第二章,增加第十条,进一步完善和细化法定了选举委员会应当履行的七个方面职责。至此,作为直接选举县乡两级人大代表的选举机构——选举委员会,职责法定明确。 选举委员会的法律地位 通过对县乡两级选举委员会的立法溯源,并结合县乡两级人大代表换届选举工作之实践,笔者认为:对县乡两级选举委员会法律地位的认识度要精准、适中,不走极端。 (一)选举委员会是县乡两级人大代表换届选举的法定主持机构。依据选举法第二条之规定,设区的市(自治州)级以上各级人大代表进行间接选举(由下一级人大代表选举),县(不设区的市、市辖区、自治县)乡(民族乡、镇)两级人大代表由选民直接选举;依据选举法第八条之规定,间接选举由本级人大常委会主持,而县乡两级人大代表的直接选举则需要设立选举委员会主持选举。 这里要注意:县乡两级选举委员会同时由县一级人大常委会任命(选举法第九条之规定),受县一级人大常委会的领导(选举法第八条第二款之规定);依法可见,选举委员会只是县乡两级人大代表选举的法定主持机构,而非领导机关。 (二)选举委员会是县乡两级人大代表换届选举的法定专门机构。选举法专设第十条,依法专门明确了选举委员会的职责,即:“(一)划分选举本级人民代表大会代表的选区,分配各选区应选代表的名额;(二)进行选民登记,审查选民资格,公布选民名单;受理对于选民名单不同意见的申诉,并作出决定;(三)确定选举日期;(四)了解核实并组织介绍代表候选人的情况;根据较多数选民的意见,确定和公布正式代表候选人名单;(五)主持投票选举;(六)确定选举结果是否有效,公布当选代表名单;(七)法律规定的其他职责。”并明确“选举委员会应当及时公布选举信息。”依法可见,选举委员会的职责是法定的、具体的,而不仅仅是一般的工作机构或办事机构。 一般情况下,县乡两级人大代表换届选举工作一结束,选举委员会这一专门机构也自然解散。那么,关于届中补选县乡两级人大代表由谁来主持?选举法关于补选的条款没有明确,一些地方性法规(选举实施细则)明确由县一级人大常委会和乡镇人大主席团分别来主持补选工作。由此进一步说明,选举委员会是为了县乡两级人大代表换届选举而专门依法设立的。 (三)选举委员会是县乡两级人大代表换届选举的法定中立机构。依据选举法第九条第二款之规定,选举委员会成员一旦被提名推荐为本级人大代表候选人,就应当辞去选举委员会成员的职务。选举法之所以这样法定,主要是选举委员会作为县乡两级人大代表换届选举的法定主持和专门机构,在整个选举进程中负有十分重要的法定职责。如果其中有人被提名推荐为本级人大代表候选人,这样就存在身份的交叉重合,既是选举的主持者和组织者,又是选举的参与者和竞争者;如此既是裁判员又是运动员,显然不符合公平、公正的程序正义原则。依法可见,选举委员会必须要站在公平、公正的中立立场依法履职尽责,而不能偏向任何一方。 这里要注意:县一级人大常委会在任命县乡两级选举委员会成员前,相关机构要做好与党委组织人事部门的对接,尽可能地不要任命党组织即将提名推荐的人大代表候选人为本级选举委员会成员,避免出现过多的选举委员会成员需要辞职补任。 选举委员会的职责履行 关于选举委员会的职责,虽然选举法专设第十条列举了七个方面具体情形,但其职责履行仍需注意把握好以下原则: 一是主动接受领导的原则。依据选举法第八条第二款之规定,县一级人大常委会是县乡两级选举委员会的法定领导者;因此,县乡两级选举委员会的法定职责履行是不能绕开县一级人大常委会而自行其是,应主动向县一级人大常委会报告并得到批准方可实施。具体实践中,县乡两级人大代表换届选举,由省一级人大常委会统一部署,市一级人大常委会统一布置,县一级人大常委会确定具体选举方案报同级党委批准后,依法作出县乡两级人大代表同步换届选举的决定。在组织领导上,县一级党委要成立换届选举工作领导组并提出关于换届选举工作的实施意见,以强化党的领导;县一级人大常委会依法成立县乡两级选举委员会具体主持和组织县乡两级人大代表换届选举工作;选举委员会下设办公室和相关机构,具体负责县乡两级人大代表的换届选举的相关事宜。县乡两级选举委员会应依据县乡两级党委关于换届选举的实施意见和县一级人大常委会所作出的决定,依据法定职责拟订好县乡两级人大代表换届选举的实施方案,报县一级人大常委会审查批准后,依法定程序具体组织实施和主持选举。这里要特别提醒的是,县乡两级人大代表换届选举工作的法律性和政治性都很强,选举委员会虽然职责法定,但也不能随心所欲;要依法做到不缺位,但也不要越位、错位。 二是同步换届选举的原则。从上一届开始,全国县乡两级人大代表换届选举已基本实现了同步换届。因此,县乡两级选举委员会要在县一级人大常委会的统一领导下,换届选举人大代表的实施方案,统一制定、步调一致,乡镇一级选举委员会的实施方案要服从服务于县一级人大代表换届选举的实施方案。简言之,县乡两级人大代表同步换届选举,乡镇一级选举委员会就是本乡镇的县一级人大代表换届选举的下设选举工作机构。县乡两级选举委员会要统筹选区划分、统一选民登记、确定同一选举日期、一并张榜公布代表候选人、统一组织和主持投票选举,如此等等,都要做到同步。 三是依法授权主持的原则。县乡两级人大代表换届选举所涉及的选区很多,选举委员会是没有那么多的成员具体到每一选区去主持,但主持选举工作又是选举委员会的法定职责;因此,选举委员会应做好选区组织和主持选举工作的授权,成立相应的选区工作组和投票选举主持机构,授权代行选举委员会的法定职责。选举委员会要抓住每一个法定程序节点,依法履行职责;要强化对选区工作的布置和巡查,确保选举委员会的法定职责授权不出偏差、职责履行到位。