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“决定提请”与“决定是否提请”之析辩 
作者:滕修福  时间:2016-02-20  浏览次数:619

“决定提请”与“决定是否提请”是地方各级人大常委会主任会议依法处理不同主体提出议案的两种不同程序表述。为什么有的法定主体提出的议案,主任会议依法“决定提请”?而有的法定主体提出的议案,主任会议则依法“决定是否提请”?立法本意何在?为此,笔者特撰此文加以分析论辩。

地方组织法第四十六条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会主任会议可以向本级人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由常务委员会会议审议。”“县级以上的地方各级人民政府、人民代表大会各专门委员会,可以向本级人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由主任会议决定提请常务委员会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再提请常务委员会会议审议。”“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会,可以向组成人员五人以上联名,县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名本级常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定是否提请常务委员会会议审议。”透视这一条款,不同法定主体向本级人大常委会提出议案的处理程序也有所不同,分为三类:一是主任会议依法提出的议案,直接交由本级人大常委会审议;二是对本级人民政府、本级人大专门委员会依法提出的议案,明确由主任会议“决定提请”或先交有关专门委员会“审议、提出报告”、“再提请”;三是对地方各级人大常委会组成人员依法联名提出的议案,却明确由主任会议“决定是否提请”或先交有关专门委员会“审议、提出报告”、“再决定是否提请”。

关于“决定是否提请”的程序表述,监督法第四十五条第三款也有类似规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会五分之一以上的组成人员书面联名,可以向常务委员会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案,由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议;或者由主任会议提议,经全体会议决定,组织调查委员会,由以后的常务委员会会议根据调查委员会的报告审议决定。”该条款是专门针对撤职案而明确的,但其“决定是否提请”程序所涉及法定提出撤职案的主体依然是地方各级人大常委会组成人员依法联名这一主体。

分析论辩上述关于“决定提请”与“决定是否提请”法律条款的不同程序表述,笔者认为:

(一)“决定提请”就是必须要提请。关于这一观点,乔晓阳/张春生主编的《<中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法>释义及问题解答》一书有类似释义:“对于人民政府、各专门委员会提出的议案,主任会议有权决定提请当次的常委会会议审议,也可以决定先交给有关的专门委员会审议,提出报告,再提请以后的常委会会议审议。但主任会议无权决定不提请常委会审议,只交给专门委员会审议。”

“决定提请”也就是说,对于本级政府、人大专门委员会的议案,主任会议充其量可以延后提请本级人大常委会审议,但不能否决该议案,最终必须要提请本级人大常委会审议。

主任会议这一法定机构,依法只能处理本级人大常委会的重要日常工作,却不能代行本级人大常委会职权。主任会议不是一级国家机关,对本级政府没有监督关系,更不是上下级关系;因此,主任会议无权否决本级政府的议案。主任会议与本级人大专门委员会也不存在上下级关系,也不是领导与被领导关系;全国人大组织法第二十五条在明确委员长会议的职能时,这样表述与专门委员会的关系:委员长会议“指导和协调各专门委员会的日常工作”;显而易见,主任会议与本级人大专门委员会只是指导和协调的关系;因此,主任会议也不宜否决人大专门委员会的议案。主任会议对本级政府、人大专门委员会的议案,正常情况下必须要提请本级人大常委会审议,特殊情况下(诸如案由、案据和方案不够清楚明了等),可以先交给有关专门委员会审议、提出报告,再行决定提请审议;主任会议对本级政府、人大专门委员会的议案,可以暂缓延后提请,但没有提请否决权;否则,不仅阻碍了本级政府、人大专门委员会的议案提请权,还越俎代庖了本级人大常委会的职权,违法越位。

(二)“决定是否提请”就是可以不提请。关于这一观点,乔晓阳/张春生主编的“地方组织法释义及问题解答”一书这样释义:“对于常委会组成人员联名提出的议案,主任会议可以决定列入常委会会议议程,也可以决定不列入常委会会议议程,处理方式有:(1)经主任会议决定,提请本次常委会会议审议或者不提请审议;(2)经主任会议决定,先交有关的专门委员会审议,专门委员会提出报告后,主任会议决定提请以后的常委会会议审议;(3)经主任会议决定,先交有关专门委员会审议,专门委员会提出报告后,主任会议决定不提请常委会会议审议。”

“决定是否提请”也就是说,主任会议对本级人大常委会组成人员的联名议案,可以提请也可以不提请,可以视情况而定。关于这一观点,李飞主编的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》一书对撤职案的“决定是否提请”有类似释义:“一是对于事实清楚,证据确凿的撤职案,由本级人大常委会主任会议直接提请本级人大常委会会议进行审议。‘一府两院’和主任会议提出的撤职案,有关部门事先进行了大量的调查取证工作,一般符合事实清楚、证据确凿的要求。因此,一般情况下应直接提请常委会会议审议。二是对于撤职案指控的事实是否成立,证据和事实尚不清楚的,由主任会议决定暂不提请常委会会议审议,而是向常委会提议组织特定问题的调查委员会,由以后的常委会会议根据调查委员会的报告审议决定。”“对于常委会组成人员联名提出的撤职案,主任会议要根据撤职案所提出的事实和证据等情况,决定是提请常委会会议审议,还是提议组织特定问题调查委员会,待查清有关问题和事实后再审议决定。”

以上释义进一步释明了“决定是否提请”的立法本意。之所以赋予主任会议对本级人大常委会组成人员联名提出的议案(含撤职案)有“决定是否提请”权,是因为:

(一)常委会组成人员联名这一主体具有不确定性,也不是一级机关、机构,因此有必要赋予主任会议的“决定是否提请”权,加以审查把关。

(二)常委会组成人员联名提出的议案未必需要本级人大常委会审议决定,诸如有关机关、组织能够解决落实的,主任会议作为处理常委会重要日常工作的法定机构,应该有权加以否决并作出相应处理。

(三)常委会组成人员联名提出的议案总归不是一级机关、机构提出的议案,未必像“一府两院”机关、人大专门委员会那样符合要求,诸如案由、案据和方案不够完整,或撤职案事实不清、证据不实,或超出了本级人大常委会的职权范围,如此这些情况在常委会组成人员联名议案中屡见不鲜;因此,赋予主任会议对本级人大常委会组成人员联名议案的提请否决权,具有现实意义。

综上所述,对于不同法定主体提出的议案,表述为主任会议“决定提请”的,主任会议必须提请本级人大常委会审议,不能行使提请否决权;表述为主任会议“决定是否提请”的,主任会议可以决定提请也可以决定不提请,能够行使提请否决权。(安徽省芜湖市三山区人大常委会  滕修福)

附相关法律条款:

地方组织法

第四十六条 县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会主任会议可以向本级人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由常务委员会会议审议。

    县级以上的地方各级人民政府、人民代表大会各专门委员会,可以向本级人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由主任会议决定提请常务委员会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再提请常务委员会会议审议。

    省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名,县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名,可以向本级常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定是否提请常务委员会会议审议。

监督法

第四十四条 县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间,可以决定撤销本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务;可以撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,中级人民法院院长,人民检察院分院检察长的职务。

第四十五条 县级以上地方各级人民政府、人民法院和人民检察院,可以向本级人民代表大会常务委员会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案。

县级以上地方各级人民代表大会常务委员会主任会议,可以向常务委员会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案。

县级以上地方各级人民代表大会常务委员会五分之一以上的组成人员书面联名,可以向常务委员会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案,由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议;或者由主任会议提议,经全体会议决定,组织调查委员会,由以后的常务委员会会议根据调查委员会的报告审议决定。

关键词:主任会议职能;决定提请;决定是否提请

附件:<无>