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乡镇人大运行机制建设的三个选项 
作者: 蒋元文  时间:2014-06-05  浏览次数:1509

 

20145811日,中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江在浙江就乡镇人大工作进行了调研。这是近年来,全国人大常委会委员长第一次专题调研乡镇人大工作。

张德江委员长在调研中强调,要深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神,从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用,切实加强乡镇人大建设,提高乡镇人大工作水平,为促进地方经济社会发展、保障人民安居乐业作出积极贡献,为全面推进依法治国、推动人民代表大会制度与时俱进发挥更大作用。

乡镇人大作为我国最基层的地方国家权力机关,与乡镇的人民群众有最密切的联系,是中国民主政治建设的前沿阵地。乡镇人大运行机制建设如何,事关乡镇人大职能作用的更好发挥,事关基层民主政治建设。在此,从理论和实践的角度,提出三个选项,供探讨和参考。

一、推广提倡乡镇人大“季会制”

张德江委员长在浙江调研指出,要认真开好乡镇人民代表大会会议,根据法律规定和实际需要,合理安排会期和会议次数,有针对性地确定会议议程,完善审议程序,充实会议内容,切实提高会议的质量和效率,全面有效行使乡镇人大的法定职权,更好地展现人民代表大会制度的优越性。

乡镇人大一年开几次会议,并形成制度的,全国公开报道的,据我所知,只有重庆市南川区水江镇。我曾经去作过调研。重庆市南川区水江镇人大从20074月起,将过去一年一次人代会变为每个季度召开一次人代会(简称“季会制”),会期除第一季度一般是2天外,其余三个季度一般为1天,至今已坚持了多年。季会的主要内容有,审议国民经济和社会发展执行情况、听取人大代表建议批评和意见办理情况汇报、审议城镇建设、水利建设情况,以及交流人大代表履职经验等。

南川区水江镇在现行法律框架内,为解决乡镇人大没有常设机构的问题,每季召开一次人代会,并长期坚持至今,意义深远。或许可以从另一个角度来促使我们思考研究基层民主政治建设的问题。

首先,水江探索符合基层民主政治建设的发展方向。人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。深化政治体制改革,根本是保证人民当家作主。如何当家作主,是中国共产党多年的探索和实践。人民依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,是人民当家作主最有效、最广泛的途径。水江镇每季召开一次人代会,听取和审议全镇的重大事项,依法监督政府工作,有利于促进依法行政,发展基层民主的常态化、制度化。实践也证明,每季开一次人代会,适时听取人民群众的意见和建议,对于保证人民的民主权利,促进地方发展具有重要作用。民主与发展、民主与集中并不矛盾。

其次,水江探索符合宪法原则和精神。宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。人民主权原则也是社会主义国家宪法的一个基本原则。在中国,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。乡镇人民代表大会作为我国最基层的地方国家权力机关,是1954年宪法第一次明确规定的,至今已有60余年历史。从政治属性来看,乡镇是国家在乡村设置的行政区域性建制,是我国最基层的政权组织,国家政权体系的基础。乡镇人民代表大会是我国人民代表大会中最基层的一级国家权力机关,在国家权力的构建中具有基础性作用。19874月,邓小平同志在接待外宾时说:“把权力下放给基层和人民,在农村,就是下放给农民,这是最大的民主。”在中国,农民占总人口的绝大多数。从某种程度上说,农民的民主权利能否真正实现,能否得到有效保障,是衡量整个国家民主化程度和民主政治建设发展水平的重要尺度。水江探索,填补了乡镇人大没有常设机构的空白,可以作为一个范本和个案,供研究推广。

第三,水江探索符合乡镇的发展现状和趋势。新中国建立60多年、改革开放30多年,中国的乡镇发展变化很大,乡镇交通、经济、卫生等各个方面有了突飞猛进的发展,基层的民主意识,尤其是乡镇群众的民主意识大大增强,经济基础更加雄厚,如果说过去开会不便召集,那么现在则更加方便快捷,条件更加成熟。只要去做,都可以办到。现在的问题在于,不是不能,而是不为。因此,各地要提高认识,面对现实,在国家没有在乡镇人大设立常设机构的时候,“季会制”作为推进基层民主的一种有效形式,不妨在全国推广和提倡,不妨作为乡镇人大工作的一个选项。这样,就可以通过乡镇人大的有效工作,通过人民直接行使当家作主的权力,推进基层民主政治建设,保证人民享有更多更切实的民主权利。

二、明确乡镇人大主席团性质

2005年以来,一些地方按照全国人大常委会法工委《关于乡镇人大机构名称问题的意见》要求,规范和统一了乡镇人大名称和印章,将吊牌和印章统一更换为“×××乡镇人民代表大会”,并将使用已久的乡镇人大主席团印章收到有关部门,导致乡镇人大在运行工作中产生一些问题和困惑,尤其是法律障碍和工作无序问题,比如有的还在沿用过去省级人大制定的有关乡镇人大工作条例,有的几乎停止了平时的活动。

笔者认为,规范乡镇人大吊牌的作法是对的,因为各地的吊牌不统一,既有乡镇人大的,也有乡镇人大主席团的,对此,统一和规范,有利于维护乡镇人大的权威性和严肃性,但收乡镇人大主席团印章的作法却有商榷之处,原因在于对《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称地方组织法)第十五条有不同看法和认识。地方组织法第十五条规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候,选举主席团。由主席团主持会议,并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席为主席团的成员”。而县级以上人民代表大会会议的召集和主持与乡镇人大是不一样的。地方组织法第十二条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会会议由本级人民代表大会常务委员会召集”,第十三条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会每次会议举行预备会议,选举本次会议的主席团和秘书长,通过本次会议的议程和其他准备事项的决定。预备会议由本级人民代表大会常务委员会主持。每届人民代表大会第一次会议的预备会议,由上届本级人民代表大会常务委员会主持。县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候,由主席团主持会议。”

无论从法理,还是从实际工作需要看,乡镇人大主席团与县级以上各级人民代表大会主席团是有区别的。县级以上各级人民代表大会是由人大常委会召集的,每次会议的主席团成员由人民代表大会预备会议决定,主席团是大会期间的临时机构,这是毫无疑议的,而乡镇人民代表大会没有人大常委会,会议的召集者是主席团,主席团成员也相对固定,不因乡镇人民代表大会结束而消亡,如根据需要,适时召开下一次的乡镇人民代表大会,补选乡镇长、一事一议决定乡镇重大事项等,都需要乡镇人大主席团来召集,乡镇人大主席团成了一个实事上的连续性组织,其性质也应当是常设的,不应撤销。从乡镇人大正常运转的实际工作来看,也需要乡镇人大主席团存在。人大是集体行使职权。闭会后,乡镇人大只有主席、副主席,将主席团印章收后,事实上也就停止了乡镇人大的活动或者不便开展活动。如召开人民代表大会会议的通知,以什么名义发,如以主席团名义发,又没有印章;以乡镇人大名义发,人大主席、副主席又不能代表乡镇人大,显得名不正言不顺;以乡镇党委、政府的名义发,更不顺。又如,乡镇人代会前代表视察,督促办理代表议案、建议和人民群众来信来访等,以什么名义进行,同样的道理,也难以操作。如此继续下去,可能导致基层民主政治建设,特别是乡镇人大工作的倒退。

乡镇人大运行机制中存在的实际困难和问题,希望引起有关领导和部门的重视,并结合工作实际,理性研究和探讨解决措施和办法,从法律理论和思想认识上确保乡镇人大的正常运转。为此,建议在现阶段继续保留乡镇人大主席团印章,并可适时组织开展主席团活动,发挥乡镇人大作用,确保乡镇人大平时工作的正常进行。同时,建议全国人大有关部门,深入县乡调查、研究、评估乡镇经济社会发展对民主政治的需求状况,乡镇人大在化解矛盾、维护稳定、推进基层民主政治建设中的重要地位和作用,适应基层民主政治建设的需要,对地方组织法第十五条进行立法解释,明确乡镇人大主席团的常设性质,在现行法律不作大的改动的情况下,推进乡镇人大工作,夯实中国民主政治的基础,推进社会主义新农村建设。

三、乡镇人大设立常委会

随着基层民主政治建设不断发展和乡镇人大工作不断深入,对于乡镇人大是否设立常设机构的问题日益成为乡镇人大制度建设中要求回答和迫切需要解决的问题。笔者认为,从长远看,在乡镇人大设立常设机构是一种必然趋势。

主要理由:一是依法执政的需要。随着对外开放逐步深入,中国融入国际经济社会步伐加快,对依法执政提出了新的更高的要求。乡镇人大如果没有常设机构来开展闭会期间的经常性工作,仅靠每年一、二次的人民代表大会会议,是很难适应形势需要的,其最终结果必然损害和影响我国对外开放的良好形象。

二是乡镇经济发展的需要。随着乡镇经济的发展,社会矛盾与问题日益凸显,经济利益的冲突与平衡调整的需要日益突出,民主政治的要求也更加强烈,这就要求健全与完善乡镇人大制度,通过乡镇人大,组织和发挥人大代表的“桥梁”、“纽带”作用,调节社会关系,适应经济发展需要。

三是基层民主政治建设的需要。乡镇离群众最近,接触群众最广泛,了解群众的心声最直接,反映群众的意见和要求最实在。乡镇人大作为国家形态的民主,如果在闭会期间没有常设机构来履行职责和处理日常事务,反映人民群众的呼声和要求,化解矛盾,就容易影响农村经济社会的稳定。

四是乡镇人大工作的需要。中国幅员辽阔,全国各地乡镇的地理位置、经济发展水平差距很大,乡镇人大没有常设机构,一些重大的问题就难以及时处理,如个别副乡镇长的变动、重大事项的讨论决定等。

五是乡镇人大制度建设的需要。随着乡镇经济的进一步发展,乡镇职能的进一步完善,在乡镇人大设立人大常委会只是时间的早迟问题。就目前而言,一些经济发达的乡镇,聚集的人口相当多,有的达到10万余人,在村一级就建立了党委,完全具备设立人大常委会的条件。从发展趋势看,乡镇的规模还将进一步扩大。建议有关部门在适当时候修改现行宪法和法律,在乡镇人大设立人大常委会。这样,乡镇人大制度的建设就更加完善了。基层民主政治建设将因此而发生新的飞跃。

作者系重庆市人大常委会研究室副主任