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“审议意见”的立法设计和实践思考 
作者:滕修福   时间:2014-05-31  浏览次数:1414

 

2007年施行的监督法首次将“审议意见”写入法律,至此人大常委会组成人员听取相关专项报告的审议意见,“一府两院”必须依法予以回应。将“审议意见”写入法律,赋予了人大常委会组成人员审议发言应有的法律效力,实践中也给“审议意见”的文本规范、交办回应提出了新课题。

“审议意见”的立法设计及法律效力。

监督法第十四条就各级人大常委会听取和审议“一府两院”的专项工作报告、第二十条就计划、预算执行情况和审计工作报告以及第二十七条就执法检查报告,常委会组成人员的审议意见要交由“一府两院”研究处理,并将研究处理情况送交人大及其常委会机构征求意见后,向人大常委会提出书面报告;“审议意见”及研究处理情况,还要向本级人大代表通报并向社会公布。

应该说,“审议意见”是在一些地方及基层人大常委会多年实践的基础上,上升为法律的。“审议意见”一词早在一些地方性法规和一些地方各级人大常委会议事规则中就有出现。如早在2002年1月30日安徽省第九届人民代表大会第五次会议上通过的《安徽省各级人民代表大会常委会委员会监督条例》第二十条就规定:“常委会委员会会议、主任会议、专门委员会审议工作报告时,有关机关的负责人应当到会听取审议意见。”“常务委员会审议工作报告所提的意见,经主任会议研究交有关机关研究办理;需要作出答复的,有关机关应当在两个月内将办理结果书面报告常务委员会。”(第二十一条之规定)。监督法出台之前,一些地方人大常委会还明确将人大常委会组成人员的审议意见,以“审议意见书”的文本形式提交“一府两院”研究处理。如早在2003年11月27日福建省宁德市第一届人大常委会第二十次会议上就专门通过了《宁德市人民代表大会常务委员会关于实行审议意见书的规定》,对人大常委会组成人员听取“一府两院”专项报告审议意见的提交和研究答复进行了专门规范。地方各级人大常委会对“审议意见”的底层探索,强化了“一府两院”对人大常委会组成人员审议意见的重视和吸纳,有助于增强人大常委会组成人员审议发言的积极性和强化人大常委会的监督实效,为全国人大常委会立法规范“审议意见”提供了坚实的实践基础。

“审议意见”入法,具有明确的法律效力。首先,具有明确的执行力。监督法相关条款明确规定,各级人大常委会组成人员的审议意见要“交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。”说明“审议意见”不是可提交可不提交的问题,而是必须提交的问题,除非常委会组成人员听取专项报告没有进行审议发言。因此,向“一府两院”提交人大常委会组成人员的审议意见,人大常委会及相关机构必须依法执行到位。其次,具有明确的约束力。监督法相关条款明确规定,“人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后,向常务委员会提出书面报告。”说明“审议意见”不仅仅需要“研究处理”而已,而且必须要将“研究处理情况”送交人大及其常委会有关机构进行“征求意见”后,方可向人大常委会提出“书面报告”。因此,“一府两院”回应“审议意见”不仅要程序到位,“征求意见”后提出“书面报告”;而且要落实到位,“研究处理情况”要过“征求意见”关。因此,持“审议意见从性质上来说,不是人大常委会正式通过的文件,不具有法律约束力。”(乔晓阳主编的《<中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法>学习问答》)的观点,笔者不敢苟同。

“审议意见”的文本规范及实践思考。

由于没有明确的法律规范,“审议意见”如何归纳整理以及以什么样的文本形式出现等,实践中值得探讨和思考。

关于“审议意见”的文本整理,实践中可以说“五花八门”。一是会议记录型。就是按会议记录的文本形式,将常委会组成人员、列席人员在会议审议期间发表的意见和建议,逐人逐条、原原本本地加以收集汇总。这种原汁原味类型的审议意见,便于有关机关研究处理时,可以直接与审议发言人进行面对面的沟通。二是会议纪要型。就是按会议纪要的文本形式,将常委会组成人员、列席人员在会议审议期间发表的具有实质性内容的意见及建议,进行归纳整理出一、二、三……并按一定程序审签后印送有关机关研究处理。这种综合归纳整理型的审议意见,代表了相当一部分出席会议人员的意见,对监督和推动“一府两院”相关工作更具建设性。三是视察调研型。就是提前确定人大及其常委会相关机构进行会前视察调研,向人大常委会会议提出视察调研报告并提出意见,供常委会组成人员审议发言时进行参考。这种调研报告型的审议意见,能够充分吸纳对口的人大及其常委会相关机构和相关专业代表提前参与视察调研,所提意见和建议更加专业性、针对性。四是主任会议初审型。就是由人大常委会主任会议对“一府两院”专项报告先行进行听取和审议,以主任会议名义向人大常委会会议提出初步审议意见供常委会组成人员审议发言时确认。这种主任会议主导型的审议意见,虽然具有一定的权威性,但有碍于常委会其他组成人员主观能动性的调动。五是会议小结型。就是会议主持人在会议小结时综合与会人员的审议发言意见和建议,提出审议意见一、二、三……这种以会议主持人小结发言为基础的审议意见,难免会由于时间紧而出现审议意见的遗漏。六是会议表决型。就是由人大常委会秘书处或相关机构综合会前视察调研、主任会议初审、与会人员审议发言所提出的意见和建议,形成审议意见的文本草案,提请人大常委会会议表决通过。这种会议表决型的审议意见,难以让个别建设性的意见和极少数人提出的意见独到的审议意见归纳整理进去;且在同一次会议上表决,时间过于仓促,实践中难以做到。

关于“审议意见”的文本形式,实践中也是“五花八门”。一是简报式文本。将经过归纳整理的审议意见,编入人大简报进行提交。二是纪要式文本。直接以人大常委会会议纪要的应用文本形式进行提交。三是文件式文本。以人大常委会办公厅(室)红头文件的形式进行印发,如关于印发“……审议意见”的通知。四是“审议意见书”式文本。创建独特的“审议意见书”文本进行提交,如“×××人大常委会关于《……报告》的审议意见书”。五是直入主题式文本。就是直截了当称之为“审议意见”,如“×××人大常委会组成人员对《……报告》的审议意见”。

关于“审议意见”的文本规范,网上公开的顶层设计提供了权威样本。2013年10月11日,全国人大常委会门户网站中国人大网首次集中公布了十二届全国人大常委会第三次、第四次会议相关审议专题的审议意见。网上公开的全国人大常委会组成人员的审议意见,标题统一格式为“全国人大常委会组成人员对……报告的审议意见”,如:《全国人大常委会组成人员对国务院关于城镇化建设工作情况报告的审议意见》、《全国人大常委会组成人员对检查义务教育法实施情况报告的审议意见》;正文导语统一为“×月×日,十二届全国人大常委会第×次会议审议……的报告,共有×人次发言。现根据会议发言情况,将常委会组成人员和列席会议人员的主要意见整理如下。”如《全国人大常委会组成人员对国务院关于城镇化建设工作情况报告的审议意见》的导语:“6月29日,十二届全国人大常委会第三次会议审议国家发展和改革委员会主任徐绍史受国务院委托作的关于城镇化建设工作情况的报告,共有72人次发言。现根据会议发言情况,将常委会组成人员和列席会议人员的主要意见整理如下。”;正文归纳整理的审议发言意见用概数体现所代表的与会人员比重,如:“出席人员普遍认为”、“ 许多出席人员指出”、“ 部分出席人员提出”、“ 一些出席人员提出”、“ 有的出席人员指出”等。

综合地方各级人大常委会的底层实践,再参照网上公开的顶层样本,笔者认为“审议意见”在实践中还有以下几个不可忽视的问题。

一是关于“审议意见”是“人大常委会组成人员的审议意见”还是“人大常委会的审议意见”的问题。从法律表述来看,“审议意见”前面有定语“常委会组成人员”,完整的法律表述是“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见……”(监督法第十四条)、“常务委员会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见……”(监督法第二十条)、“常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见……”(监督法第二十七条)。从立法设计来看,对人大常委会组成人员的审议意见反馈类似于对人大代表建议、批评和意见的反馈,设计只要求“研究处理”即可;由此可见,“审议意见”代表的只是人大常委会部分组成人员的个人意见,并非人大常委会行使职权的集体意见,未必非要执行。实践中,一些地方将“审议意见”提请人大常委会会议表决通过的做法,就是将“人大常委会组成人员的审议意见”当成“人大常委会的审议意见”的典型错误。

二是关于“审议意见”的文本整理问题。“审议意见”是各级人大常委会行使监督权的法定应用文书,文本规范很重要。在文本形式上,一些地方将人大常委会组成人员审议意见的文本形式称为“审议意见书”,并实行统一的红头纸和文号,增强了“审议意见”法定性和严肃性,笔者认为这一做法值得倡导。在文本标题上,要突出“人大常委会组成人员审议意见”和“一府两院”专项报告的字样,如《全国人大常委会组成人员对国务院关于城镇化建设工作情况报告的审议意见》。在文本架构上,可分为导语、正文和结尾三部分。导语部分可参照会议纪要这一应用文体,简要概括何时、何次会议听取何方面专项报告,多少人出席会议进行了审议发言,并导出正文。如《全国人大常委会组成人员对传染病防治工作和传染病防治法实施情况报告的审议意见》的导语:“8月28日,十二届全国人大常委会第四次会议分组审议国家卫生和计划生育委员会主任李斌受国务院委托所作的关于传染病防治工作和传染病防治法实施情况的报告,共有57人次发言。8月29日,张德江委员长主持十二届全国人大常委会第四次会议联组会议,结合审议该报告进行专题询问,共有10人次发言询问。现根据会议发言和询问情况,将常委会组成人员和列席人员的主要意见整理如下。”笔者认为,参照全国人大常委会的导语,还有必要交代有多少常委会组成人员出席会议和应邀列席会议人员情况。正文部分应包括总体评价、发现问题并提出相应意见和建议,重在提出审议意见。对“一府两院”报告的专项工作总体评价应原则简洁,在肯定成绩的同时重在指出问题;对发现的问题应明确指出,不能含糊;提出的整改意见和建议,应具体明确,具有建设性和可操作性。汇总整理常委会组成人员的审议意见,其目的在于监督和推进“一府两院”的专项工作,应注意汇总整理绝大多数出席人员认同的意见和建议;对于少数或个别出席人员的意见和建议,如果意见独到具有建设性,也有必要作为审议意见进行汇总;对于一些不着边际、没有价值的审议发言,汇总整理时就有必要进行过滤。以全国人大常委会组成人员的审议意见为例,总体评价一般用“出席人员普遍认为”开段;发现问题并提出意见和建议一般以“大多数出席人员指出”、“部分出席人员”、“有些出席人员指出”等开段,标明该审议意见在出席会议人员中的认同比例。总之,审议意见的提出要具有全面性、建设性、针对性和可操作性。结尾部分要明确交代审议意见的办理主体,并提出相应要求。关于这一部分内容,网上公开的全国人大常委会组成人员的审议意见一般没有,少数几篇也只是以张德江委员长的讲话对国务院及相关部门强调了反馈意见。笔者认为,审议意见依法是要进行反馈的应用文体,结尾应有所明确。如听取政府关于卫生方面专项工作报告的审议意见,就应该明确政府及卫生主管部门要对审议意见及时进行研究处理,并向人大及其常委会教科文卫(工)委征求意见后,向本级人大常委会提出书面报告。虽然说,这是监督法的程序规定,但在“审议意见书”的结尾也有必要明确,以示严肃。

三是关于“审议意见”的把关提交问题。按照全国人大常委会的相关规定,常委会办事机构应当在常委会会议结束后的五日内,将会议对专题工作报告和其他有关报告的审议意见,汇总整理成《常委会会议审议意见》,并经有关专门委员会核阅后,由秘书长签发,印发有关机关。实践中,一些地方将“审议意见”提交主任会议把关,甚至提交人大常委会会议来表决通过,看上去把关更严、更权威,但很难做到及时提交;实践中不能因为一个“审议意见”的把关,来开一次主任会议或人大常委会会议。笔者认为,地方各级人大常委会的“审议意见”把关签发,参照全国人大常委会的做法很好;至于县区级人大常委会没有人大专门委员会和秘书长,可由相对应的人大常委会工作委员会来核阅把关,由人大常委会分管副主任或办公室主任签发即可。人大常委会组成人员的审议意见,只是常委会部分组成人员审议发言的意见和建议,并不是人大常委会会议集体行使职权的意见,更不是人大常委会的决议、决定,依法无须人大常委会会议表决通过,也没有必要召开主任会议来把关,由人大及其常委会相关机构把关提交即可。

四是关于“审议意见”的研究处理问题。监督法设计了审议意见研究处理的两次反馈机制:一是人大常委会组成人员对“一府两院”专项工作报告的审议意见和人大执法检查报告的审议意见,报告机关“应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或常委会有关工作机构征求意见”。因此,人大及其常委会相关机构应当对照人大常委会组成人员的审议意见,审核报告机关研究落实审议意见是否提出了切实可行的办法和措施;对没有吸纳的审议意见,是否给出了合理的说明和解释;并据此提出审核意见。二是“一府两院”对包括计划、预算执行情况报告和审计报告在内的“审议意见”研究处理情况,都要“向常委会提出书面报告。”“一府两院”对“审议意见”研究处理情况的书面报告,应当及时印发各常委会组成人员,直接向人大常委会组成人员进行反馈。通过上述两次反馈,报告机关与人大常委会之间进行充分互动,有助于推动“审议意见”的处理和落实。这种互动处理反馈机制,虽然不具强制执行力,没有硬性规定报告机关必须执行“审议意见”,但也充分彰显了“审议意见”的法定效力。人大常委会组成人员的审议意见,虽然没有人大及其常委会决议、决定那样,具有强制执行力;但它总归是经过较为严格的归纳整理、核阅签发程序,相当程度上也反映了人大常委会的意见,比代表建议、批评和意见应更具执行力和约束力。因此,“一府两院”报告机关应依法认真研究处理审议意见,对反映客观存在的问题,要采取有力措施切实解决;对合情合理的建议,要予以采纳吸收;对未采纳的意见和建议,要给出合理解释和说明。

五是关于“审议意见”的跟踪问效问题。立法设定人大常委会组成人员的审议意见,意在破解人大常委会“听而不审、审而不议、议而不决”的监督难题,增强监督实效;因此,对人大常委会组成人员的审议意见办理进行跟踪问效很有必要。关于这一点,《全国人大机关贯彻实施监督法若干意见》明确要求,由有关专门委员会、工作委员会督促有关方面进行整改,落实整改建议,改进相关工作,并及时向常委会汇报整改的进展情况。笔者认为,人大常委会组成人员的审议意见,不能一交了之、不闻不问。地方各级人大常委会应参考全国人大常委会机关的相应做法,强化对人大常委会组成人员审议意见的追踪督办,跟踪问效。(安徽省芜湖市三山区人大常委会  滕修福)