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人大质询框架下政府信任的建构 
作者:李金龙  时间:2014-05-24  浏览次数:1213

 

【内容摘要】质询是询问与质问的合称,是法律赋予各级人大及其常委会对“一府两院”实施监督的一种重要方式。但实际中,人大质询基本就是一种被虚设和弱化的监督权,尤其是质问,探析原因,人大代表或常委会委员行使质询权,意味着对“一府两院”某方面工作一定程度的不信任,既是为难对方,也是难为自己,这应是人大质询权少用、慎用,甚至不用的一个重要原因。人大质询能否对政府信任构成冲击,本文从人大与政府两者互动的层面,对此做了一些粗浅的探讨。

【关键词】人大质询;政府信任;建构

    一、人大质询的制度设计与功能定位

    (一)人大质询的制度设计

    1、在西方议会制国家中。质询是指议员在议会会议期间,就政府的施政方针、行政措施及其他事项等,向政府首脑或高级官员提出质疑或询问,要求其予以解释、说明、答复,并据此采取进一步措施的权利。如英国《平民院议事规则》第十八条规定:质询应以书面形式提交给议事台办公室,在质询通知上应注明要求口头答复还是书面答复,议长在接到质询案后,应转送有关政府机关,由其在一定时间内给予答复,要求书面答复的,有关大臣在指定日期向该议员提供答复;要求口头答复的,议会可要求有关大臣在指定时间到议会口头答复质询[1]。德国议会议事规程规定,质询须有30名议员签署才能提出。议员的口头质询必须于3日前向有关部长提出。日本议员只有在遇到紧急情况时,才能提出口头质询,即使是书面质询,议员也应将质询事项的简明主旨书面提交议长。

    2、在美国。美国没有质询制度,但国会依然行使质询权,只不过美国不在国会大会中进行质询,而是在各委员会中进行。

    3、在我国。我国《宪法》规定,全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间,全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间,有权依照法定程序提出对国务院或国务院各部、各委员会的质询案,受质询的机关必须负责答复。《监督法》第六章,第三十四、三十五、三十六、三十七、三十八条对质询案件的主体、对象、问题和内容等都作了具体的规定。

    (二)人大质询的功能定位

    1、在西方。尽管各国对质询制度的规定不一,但质询作为代议机关监督政府的一种重要权力,其功能定位大致包括以下几个方面:一是议员知情知政了解政府施政情况。质询的主要目的是要求政府解释疑问,这是质询的基本功能;二是监督政府。议员通过反映民众要求,批评政府或指责政府违法或有不正当行为,从而保障公民合法权益,监督政府更好的工作;三是掌握政府领导工作情况。通过质询能了解政府领导在推进工作中的政治主张、治理能力与水平;四是畅通民众利益表达与沟通的渠道,缓解社会矛盾,平衡冲突;五是充当政党斗争的工具。展示了反对党和执政党在治国理政上的政治分歧与主张,通过制度化的渠道解决分歧;六是可以抨击时弊,提高人民的觉悟;七是可以深入研究重大问题的利弊。

    2、在我国。人大质询起着如下功能:一是满足人大代表和常委会委员对“一府两院”工作的了解权、知情权;二是发挥人大常委会监督职能,促进“一府两院”更好的工作;三是增进人大与“一府两院”的互动、合作与沟通;(4)对“一府两院”存在违法或不正当行为的纠错与惩处作用。[2]

    从以上探讨可以看出,代议机关对政府的质询,不是怀疑、否定政府工作,相反是更好的促进政府工作。

    政府信任的主要形式

    政府信任其实就是政府公信力获得的过程。政府公信力在现代公共生活和社会信用体系中处于核心和主导地位,起着基础性、决定性、导向性的作用,对社会系统信任以及社会生活的良序构建起着不可替代的作用,构成解释和促进经济增长和政治稳定等现象的一个关键因素[3]。政府信任主要有以下三种形式:

    (一)基于心里契约的人格信任。马克思·韦伯认为理性官僚制组织应该是非人格化的,组织的活动不应该具有人格的烙印。但实际上,正如安德森所说:“真正决定各级政府部门之间的关系,实际上是打着办公室招牌工作的人们”[4]。组织的活动,从来就离不开人的具体活动。政府信任源的一个主要通道就是社会和民众相信公共政策的输出和公共事务的治理会基于一种公平、正直、忠诚、开发、承诺和一致性的方式运行,作为政府的服务对象,每位公民都会被平等对待,这也是社会和民众对政府的一种心理契约,政府满足了这种期待,就获得了信任。这种信任方式是最牢靠、最深层的信任。

    (二)基于治理绩效的过程信任。人格信任只是前提,社会和民众对政府信任的心理契约能否达到预期,最终还要靠政府治理过程来检验和强化。政府理性的政策决策和良好的治理能力,会不断地获得社会和民众的认可与信任,在面对复杂局面时也能更好推进的工作,正如卢曼说:“信任能够将复杂性简化,通过信任复杂性难题以这一方式被分摊,因而变少。”[5]。相反,失误的决策与失效的治理,将导致社会和民众对政府能力的怀疑和信任的缺失。信任是一种稀缺的社会资本,重拾政府信任将比新建信任难度更大。

    (三)基于制度安排的系统信任。政府信任存在的一个前提就是政府合法性,也就是政府具有合法性才能谈信任,所以政府信任的获得最终还要靠制度维系。在中国,共产党的领导和人民代表大会制度才是政府信任最根本的依托与保障。社会和民众相信政府,其实是对国家法律、法规和政策等的信任,相信一系列制度安排会保证政府对国家法律、法规和政策的执行会以一种公平、公正、合理、高效的方式执行,否则政府将会受到政治、法律和舆论的惩罚,丧失信任。这种信任方式,是政府信任的基石。

    人大质询对政府信任的冲击

    在国外,议员对政府的不信任,可能会造成政府合法性危机,政府合法性受到危机,信任就无从谈起。在我国,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四章第五十四条、第五十五条明确规定了地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关,是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间,对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。从法律规定可以看出,我国政府合法性的存在与政府信任与否没有制度安排上的必然,人大质询只是人大代表和常委会委员行使监督权的方式,并不能对政府信任造成制度上的冲击,也就是基于制度安排的政府系统信任不受人大质询的影响。但人大质询是否构成对政府的人格信任和过程信任的冲击,笔者是持肯定的态度。无论是从事人大研究与宣传的理论工作者,还是实践者,在这点上都要有一个清晰的认识,人大质询在实际工作中很少运用的一个重要原因,并不是人大质询缺乏法律和程序上的操作性,而是把人大质询与对政府一定程度上的信任与不信任联系在一起。质询就是要“红红脸、出出汗”的,这也正是人大监督的要义所在,但实际工作中,人大和政府都不愿面对这样一种事实。人大质询并不代表对政府工作的不支持,相反,质询正是为了促进政府更好的工作,也是一种支持。通过质询,在政府与人大代表和委员的互动中,正是政府不断取得信任的过程。

    基于质询框架下政府信任的建构设想

    面对人大质询,政府信任的建构关键还是需要向体制求解。

    (一)发挥人大制度信任的权威输出平台。人民代表大会制度作为我国根本政治制度,政府由人大产生,对人大负责,制度的保障对增进政府信任最具法定权威和制度权威,是政府寻求信任维系最根本体制支撑。人大质询监督,对政府来说,是一把双刃剑,政府要充分利用人大监督平台,借助人大这一“政府工作满意晴雨表”功能,实时获得代表和委员们对政府工作绩效评价的动态信息,对代表和委员们不了解、不满意的工作通过质询做好解释、说明和改进,化被动为主动,不断提升政府治理能力与服务水平,增进信任。

    (二)构建良性互动、合作与沟通关系。在人大质询框架下,政府信任的构建是建立在代表和常委会委员对政府人格和治理能力的合理期待与政府良好回应基础上的一种良性互动、合作与沟通关系。政府信任并不是一种单维度的“人大代表和常委会委员是否信任政府的问题”,而是多维度的互动合作、沟通与相互信任的关系。人大代表和委员对政府的信任与不信任都将是一种常态,这是事实。面对人大代表和委员们的质询,政府要做的就是遵循程序化的设置,以最大的诚意,消除代表和委员们的疑虑、不解和不满,确保代表和委员们能够对政府保持一种“理性信任”与支持。

    (三)畅通表达不信任的渠道。人大质询表达对政府某方面工作的不解与不信任,这是人大代表和常委会委员的权力,人大要坚持。在建构信任的过程中,代议机关为公民与政府间的“制度化不信任”提供了制度性的制度平台[6]。接受人大代表和常委会委员的质询,政府要有胸襟与气度,质询恰恰是政府获得信任好的机会与途径。政府要借助人大平台,主动为代表和委员们通过人大质询表达不信任畅通渠道,互动消疑,增进理解。通过人大质询体制的制度化设置,最终只能会增加政府信任,而不会消弱政府信任。

    基于本文人大质询框架视角的界定,没有涉及党委的制度安排,只是停留在人大与政府两者互动的层面上。在中国,政府信任获得的最大政治资源支持是中国共产党的制度安排,离开中国政党政治来谈政府信任,无疑是说不清、道不明的,这是需要作进一步研究的地方。

作者单位:湖北省老河口市人大常委会办公室

 

参考文献:

    

[1尚勇.中外议会监督权力的行使比较[J].华南理工大学硕士学位论文,2012,05(30).

[2]范兴元.人大工作创新实践与思考[M].中国民主法制出版社,2009,03(236).

[3]白春阳.现代社会信任问题研究[M].中国社会科学出版社,2009,04(106).

[4] W. Anderson, Intergovernmental, Relational in Review, Minneapolis: University of Minnesota press ,1960,(04).

[5][德]尼古拉斯·卢曼.信任:一个社会复杂性的简化机制[M].瞿铁鹏,李强译.上海世纪出版集团,2005,01,(33).

[6]隋斌斌.人民代表大会制度与政府信任[J].人大研究,2012,06.

 

关键词:【关键词】人大质询;政府信任;建构