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论全国人大会期制度的完善 
作者:孔德王  时间:2013-12-21  浏览次数:1450

 

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决议》指出:“坚持人民主体地位,推进人民代表大会制度理论和实践创新,发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。”全国人民代表大会是我国最高国家权力机关。全国人民代表大会及其常务委员会都以会议的方式行使职权。会期制度是全国人大会议制度的重要组成部分。会期制度的核心问题有两个:第一,会议召集制度或集会制度,即议会会议如何开始以及何时开始。第二,会议的会期,即持续时间。为了充分发挥全国人大国家权力机关和人民代表机关的作用,应当借鉴国外议会的某些做法,完善全国人大的会期制度,为全国人大行使职权提供有力的制度保障。

一、 改进全国人大及其常委会会议召集制度

(一) 国外议会召集制度

世界各国议会的召集方式主要有以下四种:

第一,议会于固定日期自行集会。

巴西、墨西哥、韩国等国宪法或法律规定,议会于固定日期自行集会,学者们称之为“自动集会制度”。墨西哥宪法第65条规定,国会每年9月1日召开第一次常规会议,2月1日召开第二次常规会议。巴西宪法第57条规定,国会应每年2月2日至7月17日,及8月1日至12月22日,在首都开会。韩国国会法规定,例行会议从每年的9月10日开始,如9月10日为工作日,则顺延至下一个工作日。

美国与菲律宾也实行自动集会制度,但允许法律规定例外情况。美国宪法第二十条宪法修正案规定,国会会议除以法律另行规定日期外,应于1月3日正午开始举行。菲律宾宪法规定,除非法律另有规定,国会应于每年7月的第4个星期一召集例会。允许法律在固定日期之外做出另行规定的做法,实现了原则性和灵活性的结合,既能保证议会会议按时召开,又为应对突发情况留有余地。

第二,议会会议由国家元首和行政部门联合召集。

这种方式主要是部分君主立宪制的议会内阁制国家采用。在英国和日本,君主是国家元首,形式上享有包括召集议会在内的广泛权力,但实质上君主的权力需要根据内阁或政府的决定才能行使。因此,君主立宪的议会内阁制国家,形成了独特的国家元首与君主联合召集议会会议的制度。日本宪法第7条规定,天皇召集国会,但必须根据内阁的承认和建议。日本宪法学家指出:“实质上决定召集的权限在内阁,天皇只有外部表示的名义上和礼仪上的权能”。[1]而且日本《国会法》规定,国会常会在每年十二月上旬召集。因此,实际上国会的召集日期也是由法律予以固定的。

第三,开会时间由议会自行决定。

芬兰宪法第33条规定,议会每年在其决定的日期开会。根据德国基本法第39条第三款的规定,联邦议院自行决定其议事会的开始与结束。

第四,混合方式。

在采取混合方式的国家,除议会在法定日期自行集会之外,还允许国家元首等提前召集。希腊宪法第64条第一款规定,议会应当依法在每年10月的第1个星期一召集一次定期会议处理其年度事务,除非由共和国总统按照第40条规定提前召集会议。《比利时联邦宪法》第44条规定,议会的全体会议于每年10月的第2个星期日召开,但国王在此前召开的除外。

根据日本学者美浓部达吉的观点,议会召集制度可以分为两种:第一,自律的集会,“是指在宪法上所规定的一定时期,不待他人的命令,议会自动的集合开会”。第二,他律的集会,“是指议会本身没有自行集会的能力,要受他项命令才能召集,才能开始活动”。[2]现代议会的前身是封建等级会议。作为君主的咨询机构,议会是否召开以及何时召开,都取决于君主的意志,也即采用他律的集会制。在当代世界各国,议会作为人民代表机关,由民选代表组成并代表人民的利益行使职权。为了保障议会的独立性和自主性,包括君主在内的任何主体都不得随意干涉议会的运行。因此,自动集会制度成为主流的会期启动方式,最为常见的做法是议会于法定日期自行集会。

 

(二) 全国人大及其常委会的会议召集制度及其完善

1.全国人大会议的召集及其完善

新中国成立后的四部宪法都规定,全国人大会议由全国人大常委会召集。较为特殊的是,每届全国人大第一次会议是由上届全国人大常委会召集。至于召集时间,则未置一词。全国人大的会议召集制度具有非常明显的中国特色。表面上看,由全国人大常委会召集全国人大会议的规定属于自律的集会。因为全国人大常委会是全国人大的常设机关,对它负责并受它监督。但是,毕竟全国人大常委会不同于全国人大,二者在组织、构成和职权等方面都存在差异。因此,不能排除出现下列情况:全国人大常委会违背宪法规定,没有每年召集一次全国人大会议,那么,应当承担什么样的法律后果?在上述情况下,全国人大是否可以自行决定召集会议呢?不幸的是,上述情况不仅是理论上的可能,而且在人大历史上确曾发生过。三届全国人大一次会议于1964年12月21日召开,四届全国人大一次会议则迟至1975年1月13日才举行,两次会议之间的十年时间里,全国人大常委会根本没有召集全国人大开会,直接导致全国人大被虚置。为了保障全国人大最高国家权力机关的地位和作用,应当借鉴国外议会的主流做法,采取自动集会制度,将全国人大每年的开会日期以宪法或法律的形式固定下来。

其实,早在1982年起草《宪法》时,宪法修改委员会就讨论过把全国人大开会日期固定下来的问题。宪法修改委员会委员荣毅仁说:开会没有固定日期,只说每年举行一次,看起来很主动,实际上很被动。往往通过国民经济计划、财政预算已经到了年终,工作不好办,对发扬民主、加强法制都不利。定个时间,可以促使早定计划,对工作有好处。[3]在宪法修改草案初稿中,曾写了“在每年第一季度召集”。反对意见认为,固定开会日期有时难以做到,以不规定为好。彭真同志在向中央写的《关于宪法修改的几个问题的报告》中提到:“不少人要求具体规定全国人代会开会的会期,原来准备定为每年第四季度或第一季度。后来考虑在宪法规定了就要确保实行,关键是国务院能不能按期提出国民经济计划、预算和预算执行情况。事实上建国以来计划和预算很少是在第一季度或前一年第四季度提出的,写了不执行就违宪,因此只写了每年开会一次,未规定会期。是否具体规定会期,请中央决定。”[4]最终,1982年《宪法》没有对开会日期做出明文规定。

1989年,七届全国人大二次会议通过的《全国人大议事规则》规定,全国人大会议应于每年第一季度举行。相比于1982年《宪法》和《全国人大组织法》,《全国人大议事规则》的规定实现了全国人大开会日期的相对固定,无疑是一个相当大的进步。从那时至今,全国人大会议都在每年第一季度举行,近年来则固定在3月5日。但问题是,3月5日召开全国人大会议时,预算已经执行了两个月。也就是说全国人大还没有批准,预算已经开始执行,这导致全国人大对政府的预算监督流于形式。因此,从保障全国人大的监督职能出发,应当将全国人大开会日期固定在预算执行之前的每年第四季度。 

2.全国人大常委会会议的召集及其完善

历部宪法都没有规定全国人大常委会会议的召集方式。1954年《全国人大组织法》第20条以及1982年《全国人大组织法》第29条规定,常委会会议由委员长召集。全国人大常委会会议召集方式与全国人大类似,很难说属于自律的集会。为了避免委员长不召集常委会会议就无法召开的情况出现,应当在宪法或组织法中把全国人大常委会开会日期固定下来。

 

二、 延长全国人大及其常委会会期

(一) 会期长短对议会功能发挥的影响:以法国为例

会期长短与议会功能发挥的好坏密切相关。李林指出:“从一定意义上讲,开会时间的多少,反映着立法机关在立法过程中的地位和态度。议事时间过短,议员们来不及认真、细致地研究、讨论法案,以致匆匆表决通过或否定,往往只能表明立法机关在充当橡皮图章的角色,它们的立法只是在走过场而已。”[5]蔡定剑也认为:“由于议会的活动权能在于开会,因而会期的长短与议会的活动能力和作用有关。一般说,适当的会期,是议会发挥作用的基本条件。会期太短,必然会影响议会作用的发挥,甚至会使议会流于形式。”[6]

历史上法国议会开会时间长短的变化,充分地说明了会期这一看似不起眼的细节的重要性。根据第四共和宪法第九条的规定,国民议会实行常年会期制,每年的会议中断时间不得超过4个月。实际上,议会常年开会,并且由于议会内部党派之间矛盾重重,无法形成稳定的多数,导致政府频繁倒台。1958年第五共和宪法的目标之一是限制议会,缩短会期即是手段之一。第五共和宪法最初规定:“议会每年开会两次。第一次从十月的第一个星期二开始,到同年十二月的第三个星期五结束。第二次从四月的最后一个星期二开始,通常不超过三个月。”随后在1963年对会期做了一次修改。整体上来看,与第四共和时期相比,第五共和宪法显著地缩短了议会会期。结果是,议会的功能受到了明显地抑制。“议会会期过短,经常无法完成立法任务,每次开会往往只是通过内阁所要求的立法,出自议会本身的提案很少有机会得到审议。”[7]但随着时间的推移,会期过短难以满足社会需求的弊端暴露了出来。因此,1995年修宪从延长常会会期和允许延长会期两个方面增加议会开会时间。首先,修改后的规定为:“议会的正常会期每年一次。会期自每年10月的第一个工作日开始,至来年6月的最后一个工作日结束。议会每一院在正常会期内召开会议的天数不得超过120天。”其次,1995年修宪还规定,总理在征求两院议长的意见后或是超过半数的议员同意,可以延长会期。

(二) 全国人大及其常委会的会期

1.全国人大会议会期

从“全国人大会期表”可以得出以下结论:

第一,整体上看,全国人大会期偏短。会期最长的是一届人大二次会议,也只不过才26天。四届人大一次会议甚至只有短短的5天时间。近年来,开会时间则在9天到20天之间。

第二,1982年《宪法》至今的三十多年时间里,全国人大的开会时间,总的趋势是越来越短。六届全国人大共开会85天,平均每次会议17天;七届全国人大共开会83天,平均每次会议16.6天;八届全国人大共开会71天,平均每次会议14.2天;九届全国人大共开会59天,平均每次会议11.8天;十届全国人大共开会56天,平均每次会议11.2天;十一届全国人大共开会53天,平均每次会议10.6天。

第三,七届至十一届全国人大,第一次会议的开会时间,都长于其余四次会议。这是由于第一次会议比其他四次会议多了选举、任免等事项,所以开会时间要长一些。

2.全国人大常委会会期

全国人大常委会作为全国人大的常设机关,会期也不算长。每年的平均开会时间,最长的是51.6天,最短的仅有8天。[8]会期过短加上任务繁重,导致全国人大常委会审议法律的时间非常有限。九届全国人大常委会在任期内共召开会议167天,审议并通过的法律、法律解释和有关法律问题的决定却多达102件,由常委会审议后提请代表大会审议通过的还有7件,每件法律、法律解释和有关法律问题的决定所耗费的审议时间不足1.5天。[9]立法如此仓促,必然会影响立法的质量。

(三) 延长全国人大及其常委会的会期

立法和监督是包括我国人大在内的世界各国议会的主要职能,二者都必须以开会的方式才能行使。目前,世界各国议会的趋势是立法职能衰落,但监督权越来越重要。由于政府越来越深入地卷入社会生活的各个领域,对国家治理和社会发展的影响力越来越大,因此更需要议会加强对它的监督。监督职能日益重要的后果之一是,议会会期越来越长。但如上所述,我国全国人大的开会时间却是越来越短。而且,我国全国人大的职权范围比国外议会要广得多,如监督宪法实施、修改宪法、解释宪法等,都是外国议会所不具备的权力。职权的广泛与会期短暂的矛盾,结果造成全国人大职权行使不充分,以至于被讥为“橡皮图章”,影响了全国人大的地位和权威。因此,必须延长全国人大及其常委会会期,为人大行使权力提供充足的时间保障。

 

 

 

 

全国人大会期表

届 次 开幕日期 闭幕日期 会期(天)

 

 

一届 一次 1954.9.15 1954.928 14

二次 1955.7.5 1955.7.30 26

三次 1956.15 1956.6.30 16

四次 1957.6.26 1957.7.15 20

五次 1958.2.1 1958.2.11 11

 

 

二届 一次 1959.4.18 1959.4.28 11

二次 1960.3.20 1960.4.10 22

三次 1962.3.27 1962.4.16 21

四次 1963.11.17 1963.12.3 17

三届 一次 1964.12.21 1965.1.4 15

四届 一次 1975.1.13 1975.1.17 5

 

 

五届 一次 1978.2.26 1978.3.5 9

二次 1979.6.18 1979.7.1 14

三次 1980.8.30 1980.9.10 12

四次 1981.11.30 1981.12.13 14

五次 1982.11.26 1982.12.10 15

 

 

六届 一次 1983.6.6 1983.6.21 16

二次 1984.5.15 1984.5.31 17

三次 1985.3.27 1985.4.10 15

四次 1986.3.25 1986.4.12 19

五次 1987.3.25 1987.4.11 18

 

 

七届 一次 1988.3.25 1988.4.13 20

二次 1989.3.20 1989.4.4 16

三次 1990.3.20 1990.4.4 16

四次 1991.3.25 1991.4.9 16

五次 1992.3.20 1992.4.3 15

 

 

八届 一次 1993.3.15 1993.3.31 17

二次 1994.3.10 1994.3.22 13

三次 1995.3.5 1995.3.18 14

四次 1996.3.5 1996.3.17 13

五次 1997.3.1 1997.3.14 14

 

 

九届 一次 1998.3.5 1998.3.19 15

二次 1999.3.5 1999.3.15 11

三次 2000.3.5 2000.3.15 11

四次 2001.3.5 2001.3.15 11

五次 2002.3.5 2002.3.15 11

 

 

十届 一次 2003.3.5 2003.3.18 14

二次 2004.3.5. 2004.3.14 10

三次 2005.3.5 2005.3.14.  10

四次 2006.3.5 2006.3.14 10

五次 2007.3.5 2007.3.16 12

 

 

十一届 一次 2008.3.5 2008.3.18 14

二次 2009.3.5 2009.3.13 9

三次 2010.3.5 2010.3.14 10

四次 2011.3.5 2011.3.14 10

五次 2012.3.5 2012.3.14 10

十二届 一次 2013.3.5 2013.3.14 10

 

资料来源:

(1)一届全国人大一次会议到十届全国人大二次会议,根据全国人大常委会办公厅研究室编著的《全国人民代表大会及其常务委员会大事记》(中国民主法制出版社2005年版)统计。

(2)十届全国人大三次会议至十一届全国人大一次会议,根据中国人大网(网址:http://www.npc.gov.cn/)公布的信息统计。

 

参考文献:

[1]宫泽俊义.日本国宪法精解[M]北京:中国民主法制出版社1990年版,343。

[2]美浓部达吉.议会制度论[M]北京:中国政法大学出版社2005年版,346。

[3]许崇德.中华人民共和国宪法史[M]福州:福建人民出版社2005年版,408。

[4]刘政.从历史进程看人大会期制度的完善[J]《中国人大》2006年第1期。

[5]李林.《立法机关比较研究》,[M]北京:人民日报出版社1991年版,319。

[6]蔡定剑.中国人民代表大会制度[M]北京:法律出版社2003年版,424-425。

[7]童之伟.试论一九五八年以来法国议会地位的变迁[J]《武汉大学学报》(社会科学版)1989年第5期。

[8]周伟.全国人大常委会的会期与议程研究[J]《清华法学》2008年第5期。

[9]易有禄.各国议会立法程序比较[M]北京:知识产权出版社2009年版,93。