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质询的制度设计与实际运用 
作者:滕修福  时间:2013-10-04  浏览次数:1413

质询制度是现代代议制度下早已被广泛实行的一种权力制约制度。在我国,质询制度经历了一个比较漫长的发展和完善的过程;而在现阶段的人大实践中,质询制度的实际运用还有待于进一步破题。下面,笔者就我国质询的制度设计和在人大实践中质询制度的实际运用作一梳理、探讨。

质询的制度设计

质询(questions)制度起源于英国,由请愿权发展而来,是指在国会开会时,国会议员针对内阁的施政方针、施政报告或其他重要事项,向内阁总理或者内阁组成人员提出质问或疑问。英国议会对政府的首例质询出现于1721年的贵族院。 1869年,下议院的工作通告首次开列一个新栏目为“Questions”,即质询,可以将1869年视为下议院建立质询制度的时间。后来,在一些实行议会制的西方国家,质询制度得到了广泛实行。

我国的人民代表大会制度作为有中国特色的现代新型代议制度,质询制度的建立和发展伴随着人民代表大会制度的建立和完善。

“五四宪法”首次规定了“质问”制度,第三十六条规定:“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问,受质问的机关必须负责答复。”与此同时,1954年的全国人大组织法第三十三条又对质问的程序作了规定。1954年的地方组织法第十七条也规定:“地方各级人民代表大会举行会议的时候,代表向本级人民委员会或者本级人民委员会所属各工作部门提出的质问,经过主席团提交质问的机关。受质问的机关必须在会议中负责答复。”根据上述规定,质问的主体是代表,可以一个人提出,也可以多人联合提出;质问的对象是同级政府及其组成部门。受“左”的思想主导的“七五宪法”却删除了“五四宪法”有关质问的规定。

“七八宪法”和1979年制定的现行地方组织法将“质问”改为了“质询”,并把质询的对象扩大到最高法、最高检。

现行“八二宪法”对质询制度的规定条文是第七十三条:“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间,全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间,有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”这一规定与“七八宪法”关于质询的规定有三点不同:其一,不仅赋予了代表的质询权,还赋予了人大常委会组成人员的质询权。其二,质询对象恢复到“五四宪法”的规定,不再包括最高法、最高检;不过后来,在1987年11月六届全国人大常委会第二十三次会议上通过的全国人大常委会议事规则和1992年4月七届全国人大第五次会议上通过的代表法,又进一步将质询对象扩大到最高法、最高检。其三,授权法律对提出质询案的程序作出规定。在1982年12月4日的五届全国人大第五次会议上,与宪法一并通过的全国人大组织法对提出质询案的人数作出规定,即:一个代表团或30人以上的全国人大代表(全国人大组织法第十六条之规定)、全国人大常委会组成人员10人以上(全国人大组织法第三十三条之规定),在全国人大及其常委会期间可以分别提出质询案。之后,在1986年12月的六届全国人大常委会第十八次会议上地方组织法进行首次修正时,也对地方人大代表质询案的人数作出了规定,即:地方人大代表10人以上联名可以书面提出质询案(地方组织法第二十八条之规定);并增加规定了地方人大常委会的质询制度,即省市级人大常委会组成人员5人以上联名、县区级人大常委会组成人员3人以上联名可以提出对“一府两院”的质询案,并对质询程序作出规定(地方组织法第四十七条之规定);具体来说,就是各级人大代表或常委会组成人员依法提出的质询案,“一府两院”的受质询机关负责人依法必须在相关人大会议上口头答复,或由受质询机关负责人签署书面答复意见,印发会议或质询人。

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》经“二十年磨一剑”于2006年8月27日全国人大常委会十届二十三次会议通过,并于2007年开始施行。监督法在宪法和全国人大组织法、地方组织法、代表法等相关法律规定和多年来的各级人大及其常委会监督实践的基础上,将质询与询问一并专章作出了规范化、程序化的规定。监督法关于对各级人大常委会受理质询案的操作程序,在全国人大组织法和地方组织法等相关法律规定的基础上,特别增加了对答复不满意的处置规定,即:“提质询案的常务委员会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的,可以提出要求,经委员长会议或者主任会议决定,由受质询机关再作答复。”(监督法第三十七条之规定)进一步完善和提升了质询制度的刚性。

依法设计,在我国人民代表大会制度下的质询制度,可分为以各级人大代表为主体的质询和以各级人大常委会组成人员为主体的质询两种。在各级人代会期间,代表按法定人数以上联名,可以向本级人大书面提出对本级政府及其组成部门、法检“两院”的质询案;质询案由大会主席团决定由受质询机关在人大法定会议上,由受质询机关负责人到会答复或由受质询机关负责人签署书面答复意见,印发人大相关会议和质询代表;联名质询的代表有权列席答复质询的相关会议并发表意见。各级人大常委会组成人员可以向本级人大常委会书面提出对本级政府及其组成部门、法检“两院”的质询案;质询案由主任会议决定由受质询机关在人大常委会等法定会议上,由受质询机关负责人到会答复或由受质询机关负责人签署书面答复意见,印发人大常委会等相关法定会议和联名质询人;联名质询的常委会组成人员有权列席答复质询的相关会议并发表意见,认为答复不满意的,可以向主任会议提出由受质询机关再作答复。

质询的实际运用

被媒体称为“共和国质询第一案”发生在1980年9月的全国人大五届三次会议上,当时有179名全国人大代表就“上海宝钢工程建设问题”向当时的冶金部提出质询。在那次全国人大会议上,北京、天津、上海等5个代表团先后4次向冶金部提出质询,共提出60条意见。“宝钢质询案”20年后,全国人大又出现代表就烟台“11•24”特大海难事故质询交通部。2000年3月8日下午,时任交通部长的黄镇东率该部有关工作人员,前往辽宁代表团驻地接受质询。此后,全国人大及其常委会,再也没有出现质询案。

全国人大的质询案例,激发了地方人大多起反响较大的质询案。1981年,在江苏省五届人大三次会议上,代表们就财政预算等问题分别向政府有关部门提出5项质询意见。1989年,在湖南省七届人大二次会议上,人大代表就清理整顿公司问题质询副省长杨汇泉等人,因对杨副省长答复不满意,177名代表向大会主席团正式提出罢免案,成功罢免了杨汇泉的副省长职务,《人民日报》为此还发表《人民万岁》的社论。2000年,在广东省九届人大三次会议上,28位省人大代表因环保部门处理一宗污染项目不力,向省环保局提出质询。在3轮质询没通过后,人大代表联名建议撤换相关副局长的职务。这一“环保质询案”被外界看成是“广东人大现象”的开端,一时间吸引各地人大前来取经。与广东“环保质询案”发生的同一天,海南省交通厅和财政厅的三位正副厅长,就返还海口公共汽车公司燃油附加费问题,接受省人大代表的质询。次日,代表团向主席团递交书面报告,对省交通厅、财政厅的口头答复表示“不太满意”。

纵观上述质询制度下的案例,人大代表质询的威力之大,让政府相关部门难以招架,有的官员甚至丢了官帽。或许是从这些质询案中,有关方面感觉“火药味太浓”,2000年以后从中央到地方没有再启动过人大质询案。纵然有代表、委员欲提出质询案,有关方面或将刚性质询变通为柔性询问的“温和方式”,让质询处于休眠状态。

顶层推出“专题询问”,带动了新一波询问浪潮。十一届全国人大常委会第十五次会议于2010年6月24日上午分组审议国务院关于2009年中央决算报告时进行了专题询问。受国务院委托,财政部多位负责人到会回答询问。这是全国人大常委会首次进行专题询问,一时间吸引了众多媒体的眼球,纷纷给予了正面报道和点评。同年8月27日,十一届全国人大常委会第十六次会议召开联组会议,审议国务院关于国家粮食安全工作情况的报告,并进行专题询问;12月24日,十一届全国人大常委会第十八次会议召开大联组会议,审议国务院关于深化医药卫生体制改革工作情况的报告,并进行专题询问。之后,每年全国人大常委会会议都要举办几场专题询问。2011年围绕中央决算、保障性住房建设、教育改革和发展,以及加强法院和检察院基层建设、促进公正司法等工作继续依法开展了专题询问;2012年就国有企业改革发展、农田水利建设、饮用水安全等问题继续依法开展了专题询问。

全国人大常委会创新监督工作方式方法,率先开展专题询问,为地方各级人大常委会作出了表率。继全国人大常委会首次开展专题询问后不久,当年就有不少地方人大仿效:2010年7月30日,浙江省温岭市人大常委会首次开展专题询问,询问了市人民政府关于市级医疗机构基本建设和医疗资源整合及债务偿还情况;8月初,安徽省寿县人大常委会首次以专题询问会的形式,对该县当年财政总体运行情况进行了专题询问;8月17日,湖南省岳阳市人大常委会主任会议成员和部分常委会委员对560亩湖湖面萎缩问题进行了专题询问;8月25日,福建省莆田市人大常委会,就市政府关于2009年市本级决算和2010年上半年预算执行情况的报告,开展了专题询问;8月27日,浙江省温州市人大常委会就“珊溪水库整治”开展了专题询问;8月31日,浙江省台州市人大常委会首次采用专题询问的方式,对传染病防治法贯彻实施情况和卫生专项工作进行了监督;9月15日,围绕“建立世博后城市管理长效机制”主题,上海市人大常委会首次采用了专题询问的监督方式;9月27日,湖北省人大常委会围绕农村饮水安全主题首次开展了专题询问;11月,福建省厦门市人大常委会围绕“优化鼓浪屿旅游环境”、“城市供水安全”主题进行了两次专题询问;11月28日,湖北省宜昌市人大常委会,结合听取和审议市政府关于市四届人大五次会议代表提出的议案、建议、批评和意见办理情况的报告,并开展了首次专题询问;12月17日,安徽省人大常委会举行了首次专题询问会,询问内容为深化医药卫生体制改革。

专题询问浪潮可否激活质询程序。十一届全国人大代表、中科院计算技术研究所副总工程师胡伟武在2012年全国人代会期间建议,“两会”议程应加入“质询”环节。吴邦国在2013年3月十二届全国人大一次会议上作全国人大常委会工作报告时,也重申“询问和质询是人大对“一府两院”实施监督的法定形式。”并对十一届全国人常委会开展专题询问给予了积极评价:“常委会结合听取审议国务院有关报告,分别采取分组会议、联组会议等形式开展专题询问,邀请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见、回答询问,同常委会组成人员深入交流,共同研究解决问题的办法,同时通过电视、网络等媒体进行现场报道和直播,产生积极社会反响。会后,选择常委会组成人员关注的重点问题加强跟踪监督,推动有关方面改进工作。”那么,自上而下的专题询问浪潮能否连带激活长期处于休眠状态的质询程序呢?

询问不同于质询,询问易,质询难。从法律规定上来看,关于询问,法律只原则规定了各级人大及其常委会组成人员“可以向本级有关国家机关提出询问”,相关机关“应当派有关负责人员到会,听取意见,回答询问”;关于质询,地方组织法、监督法则有严格的程序规定。询问可以随问随答,不拘一格;而质询则必须法定。提出质询案的主体人数法定,必须书面提出;答复的形式、场所、人员法定,口头或书面,人大常委会或专门委员会,负责人答复或签署答复意见。因此,原则性的、没有条条框框的询问方式,为人大询问制度创新留下了法律空间;而具有明确的法定主体、法定程序、法定要求的质询方式,反而给质询案的启动添加了障碍。从监督的手段上来看,询问侧重于“询(问询)”,就议案、报告中不清楚、不理解的相关事项向有关机关提出,要求答复,主要是为了获取情况;而质询则侧重于“质(质问)”,是对有关机关工作中存在的问题提出疑问和质疑,要求答复和改进,主要是为了制约权力。询问可以一问一答了事,而质询答复必须要做到让质询人满意,不满意可以要求“再作答复”(监督法第三十七条之规定)。由此看来,询问的一问一答,可以在“和风细雨”中进行;而启动质询程序,难免会“擦枪走火”。

激活质询程序应多措并举。既然质询是法律明确规定的人大及其常委会行使监督权的法定手段,也不可否认质询比询问对权力的制约更显刚性;那么,我们就没有理由把质询制度束之高阁,让质询程序无限制的休眠。

首先,客观存在是前提。我们的人大代表和人大常委会组成人员不能为了质询而质询,要看“一府两院”及其相关部门在权力运行的过程中是否存在问题;如果存在问题,在“和风细雨”的询问过程中或提出批评、建议和意见后,是否能够得到解决;如果仍知错不改或滥用权力,就有必要依法质询来制约权力,必要时还可依法启动特定问题调查、撤职案或罢免案等更为刚性的监督手段。

其次,顶层设计很重要。纵观上世纪八九十年代、两千年前后的质询案高发期,其中个中缘由之一是由全国人大的两起质询案而引发的地方质询浪潮;再看现如今如火如荼的专题询问,也是先由全国人大常委会率先垂范的。因此,全国人大常委会应积极鼓励和正确引导全国人大代表或全国人大常委会组成人员依法行使质询权,对国务院部委出现的不作为或乱作为的相关工作或“两高”相关工作,依法启动质询程序,制约权力滥用,监督和推进相关工作。这样通过顶层运作率先垂范,来激活地方人大及其常委会的质询程序。

第三,敢于较真是关键。质询不同于询问,询问可以由各级人大常委会主任会议进行事前计划安排,就某项工作征询代表或常委会组成人员的问题,进行专题询问;质询则不能。质询的主体是各级人大代表依法联名或各级人大常委会组成人员依法联名才能提出质询案,而各级人代会主席团或人大常委会及其主任会议则不是法定主体;因此质询案的提出,各级人大有关机关、机构不能越俎代庖。这就需要我们的各级人大代表和各级人大常委会组成人员,对“一府两院”及其组成部门的工作要敢于直言较真,善于运用包括询问和质询在内的各种进言监督的法定形式,认真履职尽责,积极为民代言。只有这样,才有可能激活包括质询程序在内的人大各种法定的刚性监督手段。(安徽省芜湖市三山区人大常委会    滕修福)