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彭真在主持起草1982宪法的那些日子里(一) 
作者:《彭真传》编写组  时间:2013-03-01  浏览次数:2231

 两案”(林彪、江青反革命集团案的简称)审判正在紧张筹备的时候,彭真又接手了一件大事——主持全面修改一九七八年宪法。

实际上,一九七九年年初,党的十届三中全会刚刚开过,中央就在酝酿对宪法的全面修改。这一年夏天,为修改选举法和地方组织法应急性地由全国人民代表大会作出决定,对宪法中的有关条文作了修改。同年十月下旬,邓小平约胡耀邦、姚依林、邓力群谈话,指出:经中央常委研究,准备为明年五中全会、六中全会和后年十二大做点准备工作。第一,修改党章。第二,修改宪法。并设想明年二月五中全会讨论,年底六中全会讨论,然后提交十二大。

新中国成立以后,先后搞过三部宪法。一九五四年制定的第一部宪法,是一部比较好的宪法。一九七五年又制定了第二部宪法,这是“文化大革命”的产物,存在严重的问题。粉碎“四人帮”以后,很快又制定了一九七八年宪法。事隔两年多,所以提出要对宪法作全面修改,主要是这部宪法已不能适应党的十一届三中全会以后新时期的需要。制定一九七八年宪法时,由于受历史条件限制,还来不及全面总结建国以来社会主义建设的经验教训,也来不及彻底清理和消除十年动乱中“左”的思想影响,反映到这部宪法中,仍然保留着不少错误规定,包括继续肯定“文化大革命”,坚持以“无产阶级专政下继续革命”理论为指导等原则错误。这些问题与党的十一届三中全会制定的路线、方针、政策和新时期的客观实际很不适应,阻碍着改革开放和经济建设的发展。形势的发展把全面修改这部宪法提上了党和国家的工作日程。

一九八O年八月十八日,中央政治局召开扩大会议。邓小平在会上作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。他提出,中央正在考虑进行的重大改革,第一项就是将向全国人大提出修改宪法的建议。他说:“要使我们的宪法更加完备、周密、准确,能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力,享有充分的公民权利,要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治,要改善人民代表大会制度,等等。关于不允许权力过分集中的原则,也将在宪法上表现出来。”邓小平的这个讲话,总结国际共运和我国的经验教训,指出了国家政治体制存在的重大弊端和改革的方向,实际是提出了修改宪法的指导思想;并且把修改宪法作为第一项重大改革。这次会议作出决定,向即将召开的五届全国人大第三次会议提出修改宪法的建议。

一九八O年八月三十日,中共中央向五届全国人大第三次会议主席团提出了关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议。“建议”中说,“一九七八年五届全国人大一次会议通过的宪法,由于当时历史条件的限制和从那时以来情况的巨大变化,许多地方已经很不适应当前政治经济生活和现代化建设的需要。”建议“对宪法作比较系统的修改”。中共中央建议全国人大成立宪法修改委员会,主持宪法的修改工作。九月十日,五届全国人大第三次会议通过决议,同意中共中央提出的修宪建议和宪法修改委员会组成人员名单。决定由宪法修改委员会主持修改一九七八年宪法,提出修改草案,由全国人大常委会公布,交付全民讨论,再由宪法修改委员会根据讨论意见修改后,提交本届全国人大四次会议审议。

会议决定成立的宪法修改委员会,由叶剑英任主任委员,宋庆龄、彭真任副主任委员。在一百零三位委员中,有中共中央政治局、书记处的全体同志,副委员长、副总理、政协副主席和各民主党派负责人、无党派著名人士等,是一个代表性很强的权威机构。宪法修改委员会对全国人大负责,任务是向全国人大提出宪法修改草案。

宪法修改委员会决定成立秘书处,作为工作机构,拟由胡乔木任秘书长。

九月十二日,胡乔木致信彭真,提出宪法修改委员会秘书处副秘书长拟任人选名单:吴冷西、胡绳、甘祠森(民革中央副主席)、张友渔、叶笃义(民盟中央副秘书长)、王汉斌。彭真看后在名单中增加了邢亦民。第二天,彭真就这个名单人选致信宋庆龄,宋庆龄同意这个名单。

九月十五日下午,叶剑英主持召开宪法修改委员会第一次全体会议,并在会上讲话。他阐述了这次系统地修改宪法的必要性和重大意义,对起草工作提出了希望和要求。会议决定成立宪法修改委员会秘书处,通过了秘书长、副秘书长名单,秘书处还聘请了钱端升为顾问,王力、吕叔湘和叶圣陶为语文顾问。

从一九八O年九月成立宪法修改委员会,到一九八二年十二月四日五届全国人大第五次会议通过修改后的宪法,历时两年零三个月。大体上可以分为三个阶段:第一阶段是提出修改草案(一九八O年九月至一九八二年二月);第二阶段是全民讨论(一九八二年四月至十月);第三阶段是全国人民代表大会审议(一九八二年十一月底至十二月初)。

提出修改草案花费的时间比较长。这一期间,彭真正忙于“两案”审判工作并主持中央政法委工作。宪法修改委员会秘书处成立后,修宪的起草工作是由胡乔木具体负责的。

九月十七日晚,胡乔木主持召开第一次秘书处会议,宣布秘书处正式成立,并传达了宪法修改委员会第一次会议的精神和对秘书处的要求。

九月二十四日、二十五日,秘书处在张友渔主持下,召开第二次、第三次会议。胡绳传达了胡乔木的讲话,着重讨论了人民代表大会的组织结构问题。

为完善人民代表大会制度,秘书处内部对人民代表大会组织结构提出了各种方案,除一院制方案外,还有一个两院制方案。提出两院制方案的考虑是:目前全国人大有三千名代表,召集不易。会议举行的时候,又因人数太多,很难讨论深入,从而通过决议不免有走过场之嫌。为了使人民代表大会摆脱给人以“橡皮图章”的印象,主张全国人大应缩减代表人数,比如说,减至一千人,然后再分为两个院,每院各五百人,分头议事。人少了就便于认真讨论问题,也可以展开辩论。

多数同志认为:实行两院制,每院的人数较少便于深入讨论并解决问题;能使代表更好地代表人民;使立法和对重大问题的决议更严密,实行监督更有效。另一种意见认为,外国的两院制有其产生的历史条件、自治条件和民族条件,我们国家好多人对现在实行的一院制并没有多大意见,对一院制仍应也作为一种方案加以研究。还有,两院制代表如何产生,常委会设一个还是两个,都要认真研究。

此后的八个月中,在胡乔木主持下,秘书处一面着手调查研究,一面着手搭建宪法框架、起草条文。秘书处把一九五四年宪法和一九七八年宪法分发中央各部门、各地方、各界人士,请他们就这两部宪法如何修改,包括哪些留,哪些删,哪些改,哪些加,提出意见。这之后,又召开了一系列座谈会,直接听取意见。从一九八O年九月到一九八一年六月,秘书处先后邀请北京和外地一些专家、学者和有关部门负责人开了十三次座谈会,就修改宪法问题进行座谈讨论。还委托中央党、政、军机关和省级人大常委会协助征求意见。此外,还收集、研究了三十五个国家宪法以及国民党的中华民国宪法。

在调查研究的基础上,秘书处初步形成了宪法的基本框架,并就它的三个主要组成部分即总纲、国家机构和公民的基本权利和义务,分三个组分头着手起草条文。这次全面修改宪法,实际上是为新时期起草一部新宪法,指导思想上力求体现改革精神,给人以面貌一新的感觉。又由于各方面对一些问题的认识和意见不一致,秘书处对一些重大问题都提出了两种方案,以备决策时选择。关于宪法结构,提出了有序言和无序言两个方案。对于党的领导的表述,有序言的方案写在序言中,无序言的方案拟在“总纲”中设“政党、人民团体和人民政协”一节。

关于人大代表数量,曾设想把全国人大代表总数减为一千二百名,与一届人大相同;把常委会组成人员减到一百名,甚至更少,以便于讨论和决定问题。对全国人大的组织,考虑了两院制(分设“地方院”和“社会院”)和一院制两个方案。关于国家主席,也提出了设与不设两种方案。关于是否保留检察机关、农村人民公社是否政社分开等,也都写了两个方案。

一九八O年十二月五日,胡乔木曾就《关于修改宪法的几个问题》,向中央书记处并赵紫阳、彭真写了报告。到一九八一年二月,秘书处完成了宪法修改草案的讨论稿(第一稿),又几经修改,到五月份形成了新讨论稿(第五稿),这些都是秘书处内部稿,对外一直没有拿出一个正式草稿。

彭真一直关注修改宪法工作的进展,修宪工作一启动,他就布置身边工作人员关注修宪工作的进展和动态,随时向他报告有关情况,并抽出时间,多次听取汇报。对一些重大问题,他自己也在调查研究,据彭真身边工作人员记录:

一九八一年五月三日下午,彭真在人民大会堂召集有关人员研究修改宪法问题,武新宇、顾明、王汉斌、邹瑜、戎子和、顾昂然等人参加。会上,向每位与会人员发了一份宪法修改委员会秘书处起草的宪法修改讨论稿和各省、自治区、直辖市提出的意见。彭真提出了几个主要问题请大家讨论:(一)国家体制本身,一院制还是两院制;检察院要还是不要;法院独立审判问题;中央与地方分权问题。(二)民族区域自治方面的问题。(三)政社分开还是合一。(四)专门委员会设置问题。(五)社会主义是否不如资本主义、修正主义的问题。彭真提出,对这些问题要分工进行研究。

六月三日上午,彭真委托武新宇、顾明主持座谈会,邀集国务院计委、经委等十个部门,座谈全国人大设立专门委员会问题。彭真参加了座谈,仔细听了各部门的意见。

六月十六日、十七日,彭真听取杜润生关于农业和农村问题的汇报。汇报中,彭真着重提出了基层民主问题,说,基层民主不解决,上面民主是空的。政社恐怕要分开。

六月二十一日、二十二日、二十三日下午、二十四日上午、二十八日晚上,彭真先后与武新宇、顾明、项淳一等讨论与宪法有关的经济体制、专门委员会设置等问题。

这段时间,在修改宪法的同时,还有一件大事,就是中共中央正在组织起草和讨论《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。彭真十分关注并参与了《决议》的研究讨论。一九八一年四月十六日,他就“决议”的三月三十一日征求意见稿致信邓小平等。信中说:“我提议此次的若干历史问题的决议,从‘七大’写起,在某些问题上,适当联系‘六届七中’的‘若干历史问题决议’。”我的想法是:(一)此次若干历史问题决议中的一个主要问题,是毛泽东思想问题。而正式提出和确定这个问题的是“七大”。当时明确地指出,它是马列主义普遍真理和中国革命具体实践相结合的思想,是中国革命经验和党的集体智慧的产物,是以毛泽东同志为代表,不是仅仅指他个人的思想,当然不包括他的错误的思想或其他中央同志的错误思想。(二)“七大”“八大”是决定中国新民主主义革命胜利和社会主义改造胜利,决定中国命运的大会。团结胜利的“七大”和以毛主席为首的中央的领导,对此是有决定或重要意义的,而社会主义改造又是以新民主主义革命的胜利为前提的。从这点上考虑,也以从“七大”写起为好。(三)从“七大”前后写起,写三十六年的若干历史问题,不仅可以和“六届七中”的决议相衔接,保持应有的历史连续性,并且可以对“七大”以来,主要是建国以来的最大问题——现在大家最关心、议论纷纷、需要解决的问题,主要是“文革”十年和它以前十年中的问题,本着宜粗不宜细、有利于进一步巩固和促进政治上安定团结的原则,是就是,非就非,实事求是地顺理成章地做出正确的结论,以统一大家的认识。这样,可能更有利于把“文革”时期受了严重损伤的党和毛主席的光辉形象、毛泽东思想的光辉形象旗鼓堂堂地恢复起来。

一九八一年六月二十七日至二十九日,彭真出席党的十一届六中全会,会议通过了《中共中央关于建国以来若干历史问题的决议》。会上,胡耀邦问彭真,宪法修改草案九月份能不能搞出来?不搞出来,明年工作不好安排。彭真于六月二十九日上午即向王汉斌等人传达胡耀邦的意见,同时提出了一个设想,修改宪法要以一九五四年宪法为基础,搞第二方案。

这段时间,胡乔木除承担修改宪法的基础性工作外,把主要精力放到主持起草建国以来若干历史问题的决议上面,工作很紧张、很辛苦。党的十一届六中全会通过历史问题决议之后,胡乔木病倒,需要休养,便向邓小平建议延迟修改宪法的时间。邓小平认为修改宪法必须抓紧,不能推迟,即与彭真谈话,委托彭真直接主持宪法修改起草工作。

这样,从一九八一年七月开始,彭真具体主持了宪法的修改工作。

彭真对前一段修宪的情况是了解的。他看到各方面积极参与、各抒己见,提出了不少好的见解和建议。对这种民主气氛,他感到满意。同时他也注意到,修宪讨论中,由于对一些重大问题存在意见分歧,没有形成基本共识,以致八个月过去了,还没有拿出一份各方面都能大体接受的修宪草稿来。他感到,修宪首先要有明确的基础和依据。

关于修宪的基础,指的是以哪一部宪法为修改的基础。在通常情况下,修宪应当以前一部宪法即以一九七八年宪法为基础。彭真在研究比较了以往的三部宪法后提出,修宪应当以一九五四年宪法为基础。在与宪法修改委员会秘书处工作人员的几次谈话中,彭真作了这样的分析:一九七O年宪法草案、一九七五年宪法是“文化大革命”的产物;一九七八年宪法,由于还没有拨乱反正,仍然保留着“文化大革命”痕迹,如社会主义历史阶段的基本路线,阶级斗争为纲,无产阶级专政下继续革命,巩固和发展“文革”成果,协商选举,革委会,“四大”等。一九七O年宪法草案和一九七五年宪法不能作为修改宪法的基础。一九七八年宪法虽然改了一些,但灵魂还是毛主席晚年的错误思想,也不能作为基础,这部宪法也失之过简。如果以这三个宪法作为修改的基础,那么必然要将若干历史问题的决议已经解决了的一些问题,再一次提出来,引起混乱。

为什么要以一九五四年宪法为基础进行修改呢?彭真主要提了三个理由:

一是,一九五四年宪法规定的基本原则比较适宜。王汉斌回忆:当时,研究了一九五四年宪法,认为这部宪法虽然有的条文已经过时,但它所规定的基本原则是比较适宜的。而且这部宪法有一百零六条,比较完善。经过“文化大革命”,人们还是比较怀念一九五四年宪法。彭真同志考虑还是以一九五四年宪法为基础。他请示邓小平,邓小平赞成这个意见,同时指出:从一九五四年到现在,已有近三十年了,新宪法要给人以面貌一新的感觉。

二是,以一九五四年宪法为基础修改,可以避免不必要的争论。彭真说:以一九五四年宪法为基础进行修改,可以避免许多麻烦,躲开暗礁,避开不必要的争论。如一院制还是两院制,民族区域自治,四大,罢工自由,要不要序言,检察机关要不要,全国、省人大代表任期四年等。许多问题,一九五四年宪法都考虑过,要修改,就要提出理由,可改可不改的就不改。

三是,以一九五四年宪法为基础修改,有利于尽快完成任务。彭真说:为什么宪法修改委员会秘书处十个多月思想统一不起来,意见纷纭,稿子还不能上报?因为以一九五四年宪法为修改的基础这个问题没有完全解决。确定以一九五四年宪法为基础,思想路子就可以明确,就有可能搞得快些。

彭真又说,一九五四年宪法制定后已近三十年,情况发生了大变化,积累了很多经验、教训,也遇到了不少新问题。彭真提出,这次修改宪法,要在一九五四年宪法的基础上,总结经验,解决问题,使新的宪法适应发展变化了的形势。

彭真还提出,修改宪法要以建国以来若干历史问题的决议为依据,他说,宪法不是争论问题,而是把可定的定下来。只写党内基本一致了的东西,不写党内还不一致的东西。要尽量避免引起争论,宁肯少些,不要因为一两条引起争论。宪法不可能解决一切争论的问题。如果把党内还没基本一致的问题写上,必然会带到群众中进行辩论,不利于总结经验,不利于团结一致向前看。若干历史问题决议是经过中央长期考虑、多次修改,并经过四千人讨论的基础上作出的,是修改宪法的依据,要按决议的内容写。

在确定以一九五四年宪法和历史问题决议为修改宪法的基础和依据后,彭真强调:修改宪法,“在纲不在目”,“在要不在繁”,“只管战略,不管战役”。要解决最根本的问题,不写枝节的问题;只规定已成熟了的东西,不写不成熟的、还在实验中的东西;要从中国的实际出发,总结自己的经验教训,参考外国有益的经验,但不能照搬外国的做法;修改宪法的过程,要充分发扬民主。

修改宪法是一项巨大工程,涉及问题很多,彭真考虑,为了加快工作进展,在工作方法上应当分步进行,对某一问题有了较为成熟的方案,就向中央报告,取得中央的指示,再继续推进。

按照这样的工作思路,七月初,彭真先就一些人要求在宪法中确定国歌问题和增设人大专门委员会问题向中央政治局常委写出了请示报告。关于人大专门委员会问题,彭真报告说,最初,各方面都提出要设立专门委员会,共有二十多个,而且要求比较强烈。宪委秘书处提请中央书记处的讨论稿写了十个,书记处决定写五个专门委员会和其他需要设立的专门委员会。现在,有一些方面又要求在宪法中增加设立专门委员会。我们研究认为,如果增加,势必引起连锁反应,纷纷援例要求增加,将来是否长期需要这么多专门委员会,现在没有把握,写上再要取消就要修改宪法,同时也不一定有那么多合适的人员来担任。因此,我们的意见,还是维持书记处确定的方案,宪法就写五个专门委员会和其他需要设立的专门委员会。

中央当时原则同意彭真关于设立专门委员会的意见。后来,根据华侨界的意见和要求,同意在宪法修改草案中增设一个华侨委员会。

一九八一年七月十一日,彭真到北戴河,住下后即集中精力研究修改宪法问题。

七月十六日,彭真给邓小平写信,请示宪法修改草案是否还要按原来预定的时间完成,以便安排工作。两天后,邓小平答复:仍按原计划完成,不要推迟。这使彭真感到时间更为紧迫。

七月二十日前后,胡绳、王汉斌等人也带领宪法修改秘书处人员陆续赶到北戴河。

从七月二十二日开始,彭真听取胡绳、王汉斌汇报前一阶段修改宪法中的问题,重点汇报了两院制、人大代表人数、减少人大常委会委员使之专职化、专门委员会设置和要不要写序言等五个问题。彭真对两院制和要不要写序言问题,听得特别仔细,在插话中谈了自己的看法,与大家交换意见。

胡绳汇报两院制问题时,彭真提出了一连串问题:两院制是怎么提出来的?什么理由?秘书处赞成两院制的多,还是不多?胡绳答:草稿试写了两个方案,倾向两院制,目的是分别讨论,把问题搞得深一些。

彭真是不赞成两院制的,为此事先曾与邓小平沟通,两人意见是一致的。邓小平的考虑是“人大就是一院制,搞两院制,两院意见不一致,很难办”。彭真在谈了国外两院制的一些情况后,明确表示:还是一院制。

汇报到专门委员会问题时,王汉斌说,这个问题乔木提了,但设什么专门委员会,他没提。各方面提得多,修宪秘书处认为多了不成,只提了八个。胡绳接着说,大家着重想的是把人大和人大常委会搞得实在一点,这是趋势。问题是怎么落实,怎么改变“橡皮图章”的作用。

汇报到宪法要不要写“序言”,彭真听得十分专注。胡绳说,这也是乔木提出来的。彭真问:是不要序言,还是认为要序言是个问题?王汉斌答:他至少倾向于不要。问明了情况,彭真没有再说话。他是不同意胡乔木意见的。

七月二十三日,彭真继续听取胡绳、王汉斌汇报,内容是宪法“总纲”和“国家机构”两大部分。总纲中包括经济制度、土地所有权、政社分开以及中央和地方权限划分等,还着重汇报了民族问题上的争论。在“国家机构”一章中,有民族自治地方的自治机关一节。这一节是委托全国人大民族委员会办公室草拟的。秘书处在讨论时,同意民族自治地方的权力应当扩大,但对草稿中提出的中央方针政策自治地方可以不执行、公民向自治地方迁居应经自治地方同意、国家开采自然资源应经自治地方批准等,秘书处和各方面有强烈不同意见。

汇报后,王汉斌对前段起草工作概括了三句话:“总纲中的问题难写,权利义务分歧最小,国家机构争论较大。”

听完汇报,彭真就起草工作简要地讲了几点意见:(一)你们脑子中要有点问题,首先要把问题搞清楚,再研究怎么解决。(二)“序言”还是要,不然历史任务、党的领导、指导思想不好写。(三)起草时先主要搞“序言”“总纲”。(四)“序言”“总纲”搞好了,给中央写个简要报告,再搞国家机构、权利义务。

彭真再三强调要写“序言”,是经过周密考虑的。修宪开始,邓小平就强调把“四项基本原则”写入宪法。彭真反复考虑,认为党的领导、指导思想,只能在“序言”中写。

七月的北戴河,海水蔚蓝,空气清新,名义上是来休息的彭真,一直不间断地工作。一方面与秘书处的一些同志讨论起草工作;一方面一个接着一个约请有关部门的负责同志座谈讨论,内容包括经济、财政、计划、生产、商业、分配、物价、银行以及政社分开、基层政权等多个方面。

七月二十八日、二十九日,彭真花三个半天,约请农牧渔业部何康等人集中座谈政社分开问题;接着,又于八月一日至四日,约请北京市农业系统的同志,讨论政社分开和基层政权问题。

根据工作人员的记录,在这两次座谈中,彭真还谈了对基层政权建设的想法,要点是“基层政权搞不好,老百姓管不了它,不能直接选举、管理、监督,高度民主就没有基础,就是空的,国家就管不好。”“农村基层要恢复乡政权,乡是中华人民共和国政权的细胞,政社合一的毛病已暴露,势必要分开。政社分离,不要大波动。”“基层政权的范围多大,要使人民看得见,摸得着,能够直接掌握。”“街道要不要成为一级政权,也要考虑。现在先要恢复、整顿、加强居民委员会、治保委员会、调解委员会等基层组织。”在这两次座谈中,彭真还提出了制定基层政权组织法的设想。

八月十三日,彭真从北戴河回到北京。

由于年岁大,加上连续的紧张工作使身体过度疲劳,彭真患上急性肺炎,高烧不退,十四日便住进了北京医院。(未完待续)

来源: 《中国人大》杂志2012年第24期 责任编辑: 张学文